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@ 關鍵時刻開放美牛、美豬 謝金河：小英總統最睿智的抉擇
8月28日下午，總統蔡英文召開了一場不尋常的記者會，宣佈在保障國民健康安全的前提下，自明年元旦起，開放含萊克多巴胺（俗稱瘦肉精）的美國豬肉及30個月齡以上的美國牛肉進口。這是石破天驚的重大宣示，因為開放美牛、美豬的議題，從陳水扁政府到馬英九政府都面臨巨大阻力，現在小英總統直搗這個燙手的馬蜂窩，一定會掀起政壇滔天巨浪。
蔡總統選在此刻孤注一擲，我看到卓越領導人的身影。這時候也讓我想到蘋果電腦創辦人賈伯斯逝世不久，有一期《經濟學人》提到卓越領導力的一篇文章，上頭寫著：21世紀最珍貴的是什麼？是人才！最珍貴的人才是什麼？是領袖！貨真價實的領袖，要以果敢的行動和英明的決斷來證明自己的領導才能。一家公司領導者無能，最壞的情況不過是公司破產倒閉，員工失業；但一個國家領導者無能，卻足以禍國殃民...。
《經濟學人》這則報導，一直牢記在我心中，我也想到國家領導人的身影與卓越的領導人。一個多月前李登輝前總統辭世，各國領袖齊追悼，國內民眾也自動自發到台北賓館追思，我在留言牆上留下這一席話說：「您在的時候，您為台灣所做的一切，我們都覺得那麼理所當然；您離開了，我們才驚覺每一件事情都那麼困難，您為台灣披荊斬棘，像一座大山守護島上的每一個人，向台灣的護國神山致敬！」這是我留給李前總統的最後一席話。李先生走了，我們才驚覺他帶領台灣走上民主改革，每一步都那麼堅苦卓絕。對照卸任的前元首馬英九總統最近舉辦「國家不安全」座談會，直指「首戰即終戰」，抨擊蔡英文總統把台灣帶向戰爭，陷人民於不安全與恐懼中，在領導台灣的路上，前後任總統格局大不相同。
政策轉彎背後的勇氣 台灣需要國際能見度
開放美牛、美豬對台灣每一位領導者來說都是難解的燙手山芋，這次小英總統宣佈開放，立刻有人翻出當年民進黨立委抗爭的畫面，現在執政的民進黨要去推翻在野民進黨原先反對的議案，這是很不容易的政策大轉彎。
但是執政者在關鍵時刻做出的抉擇，對台灣的未來至關重要，這可從幾個角度來看，一是台灣加入區域貿易組織，這些年，我們遭受到中國的阻撓，台灣加入RCEP（東協區域全面經濟夥伴關係架構），或是這次日本主導的CPTPP（跨太平洋夥伴全面進步協定）都有困難，很多不同的政黨、專家學者也都疾呼，台灣若不趕快加入區域經濟組織，台灣恐面臨邊緣化的危機。
台灣當然希望加入區域經濟貿易組織，但面對多邊協議，台灣必須在中國開出的「一中框架」上讓步，這才是台灣無法加入多邊貿易協議最大的障礙。2016年川普當選總統後，一直想要扭轉中國控制多邊組織的架構，從多邊改成單邊，川普不喜歡TPP（跨太平洋夥伴協定）或FTA（自由貿易協定），美國要執行雙邊貿易協定BTA（Bilateral Trade Agreement）。現在距美國總統大選僅剩兩個月，台灣要與美國簽署BTA，先決條件要把違反公平貿易的美牛、美豬問題拿開。當家的人要把這個容易讓政治人物炸得遍體鱗傷的政治引信點燃，需要十足的勇氣。因此，我稱小英總統此刻宣佈開放美牛、美豬是上任以來最睿智的決斷，我給予高度肯定。
選擇在最恰當的時機，做對的事，一則是美國總統選舉在即，台美關係處在歷史上最美好的一刻，這也是台灣自己先解決美牛、美豬問題，準備去敲台美BTA最好的時刻。在蔡總統宣佈開放美牛、美豬之後，美國副總統彭斯、國務卿蓬佩奧及商務部長羅斯都在推特上讚揚台灣是「關鍵」貿易及投資夥伴，台灣展現誠意，開啟了台灣與美國簽訂雙邊貿易協定的敲門磚。
解決燙手山芋展現誠意 台美關係不斷升溫
這些年全世界都在努力打破貿易壁壘，中國與東協國家主導RCEP，美國退出TPP之後，由日本重組CPTPP，而南韓開放美牛，也與全世界超越150個國家簽訂FTA，但台灣現在只與巴拿馬、瓜地馬拉、尼加拉瓜、薩瓦爾多、宏都拉斯、紐西蘭、巴拉圭、史瓦帝尼及新加坡等9個國家簽有FTA，在區域貿易組織的路上，台灣到處充滿路障，也增添了遭到邊緣化的危機。
這兩年美中關係交惡，中國對台壓力與日俱增，但台美關係卻不斷躍升，大家只要看8月以來的美國AIT（美國在台協會）臉書網站就會驚覺台美關係正處在空前美好狀態，AIT定義8月是台美「安全合作月」，開宗明義就是「真朋友真進展」。AIT處長酈英傑8月下旬和外交部長吳釗燮及NCC主委陳耀祥共同發佈《5G安全共同宣言》，酈英傑在致辭時說：「我們很驕傲能夠與真正可靠的夥伴－台灣，一起公開宣佈我們在5G安全的共享價值和緊密合作。」酈英傑公開宣佈台灣的五大5G電信商都是美國國務院認證的「乾淨電信商」，台灣已是「5G乾淨路徑倡議的成員國」。
本土溫體豬絕對優勢 蘇揆掛保證不會崩盤
美國對台灣釋出了眾多善意，這也是台灣必須適時回應的關鍵時刻。從與國際接軌的角度來看，大多數國家及CPTPP會員國，包括台灣貿易競爭國日本、南韓都已開放美牛、美豬，台灣的大賣場已有美牛供應；比較燙手的是美豬，豬農一定會集結抗爭。在蔡總統宣佈開放美牛、美豬之後，行政院長蘇貞昌也祭出說帖，他用圖解來說明這個開放的必要性，最有意思的是，行政院直搗核心地說：美豬進口，台灣豬會崩盤？
蘇貞昌院長說不會，他以2018年數字為例，他說美豬早就進口，但台豬市佔率銷逾9成，台灣民眾食用溫體豬習慣，市佔率超過7成，冷凍台灣豬肉佔21%，冷凍進口豬肉8%、8萬公噸，美國冷凍豬肉只有1萬噸、只佔1%，比率相當小。住過美國的台灣民眾也都感受到台豬與美豬口感大不相同，台豬在本地具有絕對優勢。
經過多年的爭執，其實台灣民眾反對美豬進口已更趨理性，2015年《今週刊》曾委託波士頓線上市調機構做民調，有49.65%的民眾接受只要肉品標示清楚，他們願意接受美豬進口。這次開放美豬、美牛，相關單位一定要嚴格執行產品標示，包括肉品加工業，這是開放美豬、美牛的第一步，小英總統也祭出百億元基金協助豬農面對所有可能的挑戰。
當日、韓願意遵守聯合國標準，進口美牛、美豬，台灣仍堅持零檢出，這是台灣自己必須解決的路障，當年火雞肉進口，也一度掀起軒然大波，但是進口火雞肉不受歡迎，只有開放進口第一年一度受關注，此後每況愈下，衝擊最大的台灣豬農其實要更有信心。
這些年像日本和牛、西班牙伊比利豬在高檔飲食餐廳大受歡迎，台灣的豬農也奮力精進，很多在地品牌，像「快樂豬」曾是國宴指定用肉品。台灣的畜產要往更高值化的目標挺進，不要害怕競爭，這次開放，也許是政客造勢的著力點，但台灣的民眾愈來愈成熟，透過政策的論辯，台灣一定會找到合理解決的出路。
這次小英總統展現了領導者的睿智，行政院長蘇貞昌也隨即在台北賓館宴請民進黨立委，親向黨內立委說明政策開放的初衷；隨後副總統賴清德、國安會祕書長顧立雄，及民進黨總召柯建銘也在總統府召開記者會，強調要為台灣做出一個關鍵決定，解決一個懸宕已久的問題。府院黨展現集體意志，這是有責任的政黨必要的承擔，我也檢視著每一位政治人物對這次開放美牛、美豬的態度，從每一個人的表態中，可以看出不同的政治格局。
https://www.wealth.com.tw/home/articles/27341
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字多，但詳述仔細。
[美豬美牛開放幾點評析]
（長篇論述，小心服用）
（網誌功能好像暫時無法使用因此暫貼於此）
上週五下午蔡總統召開記者會，宣布將解除美牛美豬進口限制，引起國內一波討論，本篇希望透過簡單論述，對一些問題加以釐清，並兼論美牛美豬開放對臺美貿易協定簽署推展之可能影響。
1. 開放的是含瘦肉精豬肉不是美豬
首先，此次開放的美國豬肉和牛肉，實際上涉及的問題並不一樣。一直以來，我國其實並沒有禁止美國豬肉進口，我國所禁止的，其實是含瘦肉精豬肉，不論其來源國為何，均一概禁止（也就是豬肉瘦肉精零檢出政策）。從統計數據上看，我國2019年早就從美國進口了一萬一千多噸的豬肉，所以根本沒有禁美豬的事情。
實際上，瘦肉精豬肉之所以被概稱為美國豬肉，其原因在於瘦肉精在美國是合法的飼料添加劑，只要其在肉品中之殘留量不超過標準，其銷售即不受限制。此次所謂開放美豬，指的也是我國將制定瘦肉精在肉品中的最高容許殘留量（maximum residue level, MRL），換句話說，蔡總統此次是宣布我國將廢棄瘦肉精零檢出政策，並將允許符合瘦肉精MRL標準的豬肉品進口。（這裡不討論因非洲豬瘟等其他疫情而設的限制）
至於蔡總統表示將依國際標準制定瘦肉精的MRL，其所指的國際標準，則是Codex在2012年針對萊克多巴胺制定的殘留標準（豬肉是10ppb，各種內臟MRL不同，且內臟的MRL較肉部位高。另外須注意，該次萊克多巴胺之國際標準制定有相當之爭議性，僅以微小差異勝出而通過）。
2. 美牛無關瘦肉精，是狂牛症問題
其次，此次美國牛肉開放涉及的，則是因美國過往爆發狂牛症案疫情，導致其牛肉出口受限制。至於含瘦肉精的牛肉，我國早在2012年後，即已允許符合MRL規範的牛肉進口（這也就是所謂牛豬分離政策：允許含瘦肉精牛肉進口，但禁止含瘦肉精豬肉進口）。我國對於進口牛肉所含瘦肉精之MRL，是依據2012 Codex制定的標準（與前述豬肉標準雷同）。然而，由於美國2002年爆發狂牛症，於2003年被國際動物組織(OIE)列為疫區，我國也因為美牛可能帶普利昂蛋白（狂牛症病原），而對其實施進口限制。由於患狂牛病的牛隻，以牛齡30個月以上的牛隻容易發病，具更高風險性，因此OIE 也建議對疫區30個月以上牛齡之牛肉加以管制，且需特別注意包括腦、髓以及帶骨品項的處理。然而，在美國狂牛症疫情趨緩並獲得控制，並被OIE 排除於疫區之後，維持此牛齡限制的必要性自然也不再存在。
此次蔡總統宣布開放美牛，指的是我國將取消先前僅允許30個月以下牛齡牛肉進口之規定，其理由在於OIE已將美國列為可忽略狂牛症風險區域，因此即便是食用30月以上牛隻之肉品，其風險性也極小（OIE也是國際標準制定組織，對疫區之認定及疫區產品之管制，也訂有相關國際標準）。
3. 科學證據原則以及國際標準
此次開放瘦肉精肉品進口容易被誤解的一個部分，在於我國究竟是否有義務遵循國際標準，又或者是否可以自訂標準並採取不同的措施？
首先，對於各類殘留標準是否要遵循國際標準和科學證據原則，實際上乃涉及國際貿易法規範之問題。在WTO成立後，各國已普遍將關稅降低，但同時間，各國卻也有擴大運用非關稅貿易障礙，實施隱藏性貿易限制或貿易保護主義之趨勢。舉例來說，進口國除了可以用關稅讓外國產品變貴，導致其在市場上失去競爭力外，進口國也可以推拖進口品未通過檢疫，沒有經過特定殺滅菌程序，證明文件不足等技術性理由限制其進口。考量動植物檢疫容易被用作保護主義的藉口，並為了避免相關制度被濫用而成為隱藏性貿易限制措施，WTO在食品安全檢驗與動物植物防疫檢疫措施協定（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，簡稱SPS協定）下，即要求各國進行限制時必須要有科學證據支持，此就是所謂的科學證據原則。
根據SPS協定，各國在以動植物檢疫需求為由進行貿易限制時，雖然被要求提出相關科學證據，但制度上為了避免每個國家制定的標準都不同，導致各國規定各不相同而有礙國際貿易進行，WTO也鼓勵會員依據國際標準制定其國內標準，並規定倘採用國際標準會員而實施的貿易限制措施，將被認為是為保護其國內動植物生命健康之必要措施。此時，採國際標準而實施貿易限制的會員國，在舉證上即享有一定優惠，不需要另外提出科學證據證明其限制措施的必要性；但倘不願意依國際標準進行規範的國家，WTO也不強迫其採納，只是這時候相關國家必須自行舉證，提出科學證據佐證進行限制的必要性。以對萊克多巴胺實施限制來說，即必須在科學上證明其毒性，危險攝取量，以及為何有必要採取嚴格之限制等。
從上述說明應該不難理解，國家雖然沒有義務依國際標準制定規範，但不採國際標準的國家，將負擔沉重的舉證責任，因此倘我國不願意採納Codex制定的標準，而欲對豬肉維持零檢出，此時就必須提出相關證據資料證明含萊劑肉品的危害性，以及為何此不符合於我國所欲維持地保護水準。然而，我國若要維持豬肉瘦肉精零檢出政策，除了在WTO法律下必須證明含萊劑豬肉危害性等之外，由於我國在2012年時已經開放含萊劑的牛肉進口，在此情況下，我國倘維持對含萊劑豬肉的進口限制，就必須面對為何允許牛肉含萊劑，但豬肉不可含萊劑的質疑。雖然我國曾主張國人飲食以豬肉為主，故含萊劑豬肉危害較高，但這樣的說理倘無相關科學證據佐證，恐難服人。
若我國要維持對含瘦肉精肉品管制的一致性，我國在政策上即僅剩兩種選項：
1. 比照美牛，依照國際標準開放含瘦肉精豬肉。
2. 重新宣布禁止含瘦肉精牛肉的進口（統一採零檢出政策）。
對於上述兩種做法，在法律上並無絕對對錯，相關決策取決於政府對食品安全之風險控管，以及我國對瘦肉精使用所掌握的相關科學證據，此亦是蔡總統在談話中提及，我國曾於2012及2019兩次針對萊克多巴胺危險性進行實驗之部分。從我國在進行相關實驗後，仍決定開放含瘦肉精肉品可推知，在相關實驗中，我國或許無法取得在符合特定限額下，攝取瘦肉精必然對人體有害之結論。
4. 開放美豬美牛與臺美貿易協定之關係
幾乎所有的評論和媒體，都把此次開放美豬美牛消息，視為是我國取得與美國展開貿易協定之敲門磚，並對後續臺美貿易協定的締結抱持熱烈地期待。關於美牛美豬開放與臺美貿易協定之關係，我認為可從以下面向思考並觀察。
首先，在過往十餘年間，美豬美牛議題確實是臺美經貿上無法解決的難題，遲遲無法有效解決美豬美牛問題，甚至導致臺美貿易暨投資架構協定（Trade and Investment Framework Agreement, TIFA）會談無法順利進行，美國貿易代表署也長期將我國對美豬美牛之限制，列為我國不當實施之貿易限制措施，並表示解決美牛美豬問題，將是臺美進行貿易協定談判之先決條件。換言之，此次美豬美牛進口規範鬆綁後，確實有助於臺美貿易協定洽簽工作之推展，並能向美方展現我國遵循國際貿易規則之能力和意願；此也是蔡總統談話中表示，其樂見臺美經貿展開進一步合作，並希望我國能藉此機會，在產業供應鏈在後疫情時代重整之際，能在美國市場獲得有利布局之意思。
其次，雖然美豬美牛問題解決後，我國似乎取得了與美國洽簽貿易協定之敲門磚，但吾等也不應必然的將美豬美牛問題之討論，與臺美貿易協定掛勾處理。第一，我國在WTO規範下，本就有依循科學證據原則之義務，且也被鼓勵採納國際標準制定相關限制。換言之，倘我國未能掌握攝取瘦肉精有害之科學證據，採取相關限制措施之正當性本就有適法性問題，因此即便不將臺美貿易協定問題納入考慮，我國仍必須對美豬和美牛問題加以處理。
第二，雖然自2016年以來，各界對臺美應締結貿易協定之討論不斷，且在2020年經川普總統簽署生效的台北法案中，美國國會也明確表達支持美國探詢與臺灣增進經貿合作之可能性，但美國貿易代表署卻始終未將台灣列入優先締結貿易協定對象之列。且隨著美國總統大選時間逼近，美方亦正在和英國及肯亞洽簽貿易協定，臺美是否可能在這麼短的時間內完成貿易協定談判，也令人懷疑（須知道，美國過往締結之貿易協定，大多是類似於NAFTA/USMCA或者TPP體例的大型貿易協定）。
相對的，倘臺美間希望在美國總統大選前就經貿合作上快速突破並有成果，臺美間之合作或許未必將以全面性大型貿易協定形式呈現，而可僅包含特定議題之協定，甚至以某種經貿合作協議或宣言形式處理。此或許也是蔡總統在談話和問答中表示：「從現在開始，到真正洽簽貿易協定，還有一段路要走」，且論述上不聚焦於貿易協定的締結，而是表達希望與美方建立穩固合作關係，並希望能在供應鏈重組的過程中扮演關鍵角色之意思。
5. 進口美豬對國內豬農影響有限？
我國開放含瘦肉精豬肉進口，對國內豬農可能產生之影響，相關評論呈兩種不同的態度。其中一部分論述認為，國人習慣購買溫體豬肉，且因美國豬肉畜養及宰殺方式與我國不同，導致豬肉口感較差（有認為是因美國豬未經閹割，另有認為是因宰殺和放血方式不同），因此開放豬肉進口對我國豬農影響有限；相對的，也有認為美豬挾其規模經濟優勢，終將以較低之價格攻佔我國市場，並對我國豬農產生影響。
雖然筆者依過去在美留學生活的經驗，認同美國豬肉在口感上與國產豬肉不同之說法，但卻不認為此即表示國內豬農將不受進口豬肉之衝擊。須了解，雖然我國消費習慣以購買溫體豬肉為多，但此僅限於家戶消費習慣，並不一定適用於營業者。雖然政府強調在開放美豬之餘，將同時透過強制產地標示等配套，使民眾得自行決定是否購買，但此強制標示是否能確實落實，頗令人懷疑。首先，國內使用豬肉之食品品項多元，除了餐飲業常用之肉片、肉排外，舉凡如水餃、餡餅、火鍋丸類餃類等不同食材，均廣泛使用豬肉烹製，即便政府要求應標註豬肉產地，試想民眾食用小火鍋時，是否真的可能要求業者在每個火鍋品項旁均標出肉品產地？路邊的滷肉飯攤，招牌上是否可能額外標示使用的豬肉來源？更遑論我國各類市集攤販眾多，政府又應如何落實相關稽查並徹底要求產地標示？
此外，此次政府宣布將開放含瘦肉精美豬進口，引起「美國豬肉要進口」的討論，但如前述，多數民眾並不知道，國內早已有不含瘦肉精的美國豬肉進口，且民眾似乎也不曾特別抱怨或反應「有些豬肉不好吃」。從此觀察，要民眾利用口味和標示自行做出選擇，並不一定即能避免國內豬農受到進口豬肉之衝擊。
此次含瘦肉精美豬開放後，倘若美國豬肉產品在價格上較我國豬肉具有優勢，其必然將獲取我國豬肉消費之部分市佔。因此與其強調國內豬農因民眾之消費習慣相不會受到過大衝擊，政府其實應把心力放在思考如何落實並稽查產地標示規範，以及如何協助養豬產業做出調適。
另一方面，國內確實也不應過度放大開放含瘦肉精美豬進口，所可能造成之市場衝擊。首先，從統計數據上觀察，我國在經歷口蹄疫衝擊後，國內豬隻養殖數量以從2012年最高的1040萬頭，下降至2020的550萬頭，生產數量已大幅下降，且因我國今年從口蹄疫疫區除名後，將可再次推動豬肉產品之出口，緩解當前對內需市場之依賴。因此我國養豬業者對於含瘦肉精豬肉的叩關，究竟會受到多少之影響，或許也必須待實際開放後，方能有更精確之估算。
6. 小結
在開放含瘦肉精豬肉進口後，我國應如何協助國內養豬業者，緩解其可能受到之衝擊，並應如何落實標示規範，保障民眾選擇之權利，政府在做成開放決策時，是否有如食品安全管理法要求，對瘦肉精進行嚴謹之科學實驗並做成風險評估，並與社會進行風險溝通，是否有公開相關資料和紀錄供民眾及社會檢視，此均是我國政府必須面對和處理之問題。（關於風險評估之論述，可參考：https://tw.appledaily.com/…/202…/2NZPBMFZO5ERBIKKLY4Q2JYICE/）
對於此次蔡總統親臨火線發表談話，解決延宕已久的美牛美豬問題，為後續臺美經貿合作創造了良好的機會，此一解決問題之勇氣與決心，著實值得肯定。臺美是否能利用此一契機，推動並深化彼此間之經貿合作和夥伴關係，在後疫情時代為我國產業創造有利的市場及競爭環境，將是我國之重要課題。
回首過往十餘年，國、民兩個執政黨對此議題，髮夾彎式反覆無常的時而贊成時而反對，將己身政治利益凌駕於對國際貿易專業之尊重以及對國民健康之保護，導致問題延宕至今始獲解決，此不啻是國內政黨惡鬥最清楚之寫照。在慶幸問題解決之餘，隨著國內部分縣市首長表示將利用地方食品安全條例，對含瘦肉精肉品進行限制，或許下一波的進口牛豬風暴，正醞釀爆發。
[註] 先前文中對30個月以下牛齡要求原因說明有誤，對美國狂牛症疫情爆發時點以及OIE對美國疫區判定論述有誤，目前均已經修正，提醒讀者注意。
[補充] 原則上歡迎理性討論，但若是諷刺圖、政酸、單純貼其他新聞或資料，或其他不相干議題，和對彼此缺乏尊重，我會直接刪文(我的版，我的規則，由我判斷，請尊重)
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