關於 ระงับ หมายถึง ，我們在網路上蒐集到這些相關的討論、資訊與評價

“สถานะทางกฎหมายของ “มติคณะรัฐมนตรี”

คณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นองค์กรสูงสุดของฝ่ายบริหาร ประกอบด้วย นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีอื่นตามจำนวนที่รัฐธรรมนูญกำหนด ในปัจจุบันภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 158 ได้กำหนดให้คณะรัฐมนตรี ประกอบด้วย นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีอื่นอีกไม่เกิน 35 คน ประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามหลักความรับผิดชอบร่วมกัน

เมื่อพิจาณาถึงการกระทำของคณะรัฐมนตรี สามารถแยกการกระทำออกได้ เป็น 2 ลักษณะ
ลักษณะที่ 1 เป็นการกระทำโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ ถือว่า กระทำการในฐานะที่เป็น “รัฐบาล” หรือ เรียกว่า “การทำทางการเมือง”
ลักษณะที่ 2 เป็นการกระทำโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับระดับเดียวกับพระราชบัญญัติ ถือว่ากระทำการในฐานะที่เป็น “องค์กรฝ่ายปกครอง” หรือ “เจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง” ซึ่งเฉพาะแต่การกระทำที่อาศัยอำนาจตามกฎหมายในระดับกฎหมายบัญญัติ (พระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีค่าบังคับระดับเดียวกับพระราชบัญญัติ) เท่านั้นที่ถือว่าเป็น “การกระทำทางปกครอง”

การกระทำของคณะรัฐมนตรีทั้ง 2 ส่วนนี้ยากที่แยกออกจากันได้อย่างเด็ดขาด เพราะมีความเกี่ยวพันกันอยู่เสมอ จึงมีปัญหาสถานะและผลทางกฎหมายของมติคณะรัฐมนตรีว่ามีเพียงใด

ข้อพิจารณาสถานะทางกฎหมายของมติคณะรัฐมนตรี

ในอดีตมีความเข้าใจว่า “มติคณะรัฐมนตรีมิใช่กฎหมาย” เนื่องจากเข้าใจกันว่า “กฎหมาย” หมายถึง กฎที่มีศักดิ์ระดับสูง เช่น กฎหมายในระดับกฎหมายบัญญัติ กฎหมายลำดับรอง หรือ กฎ แต่ในปัจจุบันนักกฎหมายได้ยอมรับแล้วว่า หากมติคณะรัฐมนตรีใดมีลักษณะเป็นการสร้างกฎเกณฑ์และระบบกฎหมายยอมรับบังคับใช้กฎเกณฑ์ตามนั้น มติคณะรัฐมนตรีก็ย่อมเป็น “กฎ” หรือ “กฎหมายลำดับรอง” หรือ บางกรณีคณะรัฐมนตรีใดใช้อำนาจกระทำผูกนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลเพื่อเปลี่ยนแปลงระงับสิทธิของประชาชน ย่อมเป็น “คำสั่งทางปกครอง”

ดังนั้น ในการพิจารณาสถานะทางกฎหมายของมติคณะรัฐมนตรี จึงต้องพิจารณาเนื้อหาและผลบังคับใช้ของมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งสามารถจำแนกมติคณะรัฐมนตรีออกเป็น 3 ลักษณะ ดังนี้

1.มติคณะรัฐมนตรีที่มีสถานะเป็นการกระทำทางนโยบาย

มติคณะรัฐมนตรีในลักษณะนี้เป็นการกำหนดแนวทางการบริหารงานแผ่นดินอย่างใดอย่างหยึ่ง นอกเหนือจากที่รัฐบาลได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา เช่น ในความสัมพันธ์กับต่างประเทศหรือในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม หรือในการกำหนดแนวทางปฏิบัติทางสังคมและวัฒนธรรม เช่น การใช้ศัพท์ภาษต่างๆ เป็นต้น จึงไม่ใช่กฎเกณฑ์แห่งกฎหมาย นอกจากนี้มติคณะรัฐมนตรีในบางกรณีก็เป็นเพียงการดำเนินงานภายในของฝ่ายปกครองที่ยังไม่ผลกระสิทธิของบุคคลใด ๆ ไม่มีผลทางกฎหมายโดยตรงสู่บุคคลภายนอกมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวจึงไม่เป็นกฎ และคำสั่งทางปกครอง เป็นเพียงแต่มาตรการภายในของฝ่ายปกครองเท่านั้น

ตัวอย่างตัวอย่างคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด มติคณะรัฐมนตรีที่มีสถานะเป็น “การกระทำทางนโยบาย”

คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.14/2546
มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 9 ตุลาคม 2533 เรื่อง ห้ามส่งงูมีชีวิตและหนังงูที่ยังไม่แปรรูปออกนอกราชอาณาจักร ไม่มีลักษณะเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์ที่มีผลบังคับกับหน่วยงานหรือบุคคลภายในองค์กรบริหาร ไม่มีสภาพเป็นกฎตามมาตรา 3 แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ เป็นแต่เพียง “นโยบายของฝ่ายบริหาร” เกี่ยวกับการส่งออกงูมีชีวิตทุกชนิดทั้งหนังงูทุกชนิดที่ยังไม่แปรรูปออกไปจำหน่ายยังต่างประเทศ ซึ่งยังไม่มีผลทางกฎหมายโดยตรงไปสู่ภายนอก โดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้องในเรื่องนี้ จะต้องรับไปดำเนินการให้เป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรี เช่นออกกฎกระทรวงหรือประกาศ หรือมีคำสั่งไม่อนุญาตในเรื่องดังกล่าว มติคณะรัฐมนตรีจึงไม่มีสภาพเป็นกฎ

คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.5/2546
มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 7 มีนาคม 2538 และวันที่ 17 กันยายน 2549 เรื่อง การนับอายุบุคคลเพื่อคำนวณวันเกษียณอายุราชการ ที่ให้ถือปฏิบัติตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 16 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ที่ได้ตรวจชำระใหม่ เป็นเพียงการอธิบายบทบัญญัติของกฎหมายเพื่อการปฏิบัติตามเท่านั้น มิได้มีสภาพเป็นกฎ

คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.9/2549 มติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 30 สิงหาคม 2548ที่อนุมัติให้บริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) ซึ่งแปรรูปมาจากการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยระดมทุนเพื่อใช้ในการก่อสร้างโรงไฟฟ้าเพิ่มเติม รวมทั้งเห็นชอบให้มีการจัดสรรกำลังการผลิตให้กับบริษัทดังกล่าว ในปี 2549-2558 เป็นเรื่อง “การกำหนดนโยบาย” เกี่ยวกับการให้บริการสาธารณะในด้านของการผลิตไฟฟ้าจำหน่ายประชาชนของบริษัท กฟผ. จำกัด (มหาชน) ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐ มิได้มีลักษณะเป็นบทบัญญัติที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ จึงไม่มีลักษณะเป็นกฎ

คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.51/2549
มติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 20 กรกฎาคม 2547 ที่เห็นชอบให้แปลงสภาพองค์การสื่อสารมวลชนแห่งประเทศไทย เป็นบริษัท อสมท จำกัด (มหาชน)โดนการแปลงทุนขององค์การสื่อสารมวลชนแห่งประเทศไทยเป็นทุนเรือนหุ้นและให้ดำเนินการจดทะเบียนจัดตั้ง บมจ. อสทม ไม่มีสภาพเป็นกฎ

2. มติคณะรัฐมนตรีที่มีสถานะเป็น “กฎ” หรือ “กฎหมายลำดับรอง”

มติคณะรัฐมนตรีที่กำหนดหลักเกณฑ์ให้ส่วนราชการและข้าราชการถือปฏิบัติเป็นการทั่วไป แม้ไม่มีผลเป็นกฎหมายโดยตรง แต่ส่วนราชการต่าง ๆ สามารถนำมติคณะรัฐมนตรีไปใช้บังคับกับข้อเท็จจริงกรณีต่าง ๆ ให้เกิดผลในทางกฎหมายได้เท่าที่ไม่ขัดต่อกฎหมายอื่น เช่น การกำหนดวันหยุดราชการ เป็นต้น ในทางตรงกันข้าม หากส่วนราชการหรือข้าราชการผู้ใดไม่ปฏิบัติตามก็จะต้องได้รับผลกระทบในทางร้าย โดยถือเป็นความผิดทางวินัยโดยตรงฐานขัดคำสั่งผู้บังคับบัญชา ดังนั้น มติคณะรัฐมนตรีในกรณีนี้จึงมีผลบังคับตามความเป็นจริงและย่อมมีฐานะเป็น “กฎ” หรือ “กฎหมายลำดับรอง” เช่น มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 26 กันยายน 2543 ที่เห็นชอบตามมติคณะกรรมการพิจารณาสิทธิพิเศษของหน่วยงานและรัฐวิสาหกิจ ที่ให้สิทธิพิเศษแก่องค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย ด้วยการให้หน่วยงานราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นของรัฐ พิจารณาหมายเลขโทรศัพท์ใหม่ขององค์การโทรศัพท์เป็นลำดับแรก เป็นต้น

อย่างไรก็ตามมติคณะรัฐมนตรีที่วางกฎเกณฑ์ให้ส่วนราชการหรือข้าราชการปฏิบัตินี้ ไม่ได้อยู่ในรูปแบบของกฎเกณฑ์แห่งกฎหมายของฝ่ายบริหารที่กฎหมายรองรับ จึงต้องถือว่ามติดังกล่าวไม่มีผลบังคับให้ประชาชนหรือบุคคลนอกระบบราชการต้องปฏิบัติตามโดยตรงแต่ถือเป็น “กฎ” หรือ “กฎหมายลำดับรอง” ได้เช่นกัน เช่น
ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีกระทำการในฐานะที่เป็นองค์กรของรัฐฝ่ายปกครอง อาจมีกรณีเรื่องใดเรื่องหนึ่งบัญญัติไว้โดยตรงให้คณะรัฐมนตรีออกกฎหมายลำดับรองได้ ซึ่งในกรณีต้องถือว่ามติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวมีสภาพเป็น “กฎหมายลำดับรอง” หรือเป็น “กฎ” ที่เป็นลูกบท เช่น คณะรัฐมนตรีมีมติให้วางระเบียบ โดยที่มติคณะรัฐมนตรีที่กำหนดระเบียบแบบแผนในการปฏิบัติราชการ มีข้อแตกต่างจากมติคณะรัฐมนตรีที่เห็นชอบกฎเกณฑ์แห่งกฎหมายของฝ่ายบริหาร โดยมติคณะรัฐมนตรีที่กำหนดระเบียบแบบแผนในการปฏิบัติราชการมีลักษณะเป็นกฎเกณฑ์ แต่มติคณะรัฐมนตรีที่เห็นชอบกฎเกณฑ์แห่งกฎหมายของฝ่ายบริหารเป็นเพียงการใช้อำนาจให้ความเห็นชอบกฎเกณฑ์รูปแบบนั้น ๆ ในฐานะที่คณะรัฐมนตรีเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุด จึงไม่ใช่กฎเกณฑ์ตามรูปแบบ ตัวอย่างมติคณะรัฐมนตรีที่วางระเบียบถือว่าเป็น “กฎ” หรือ “กฎหมายลำดับรอง” และที่สำคัญคือ กำหนดหลักเกณฑ์ปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ตามมาตรา 13 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 คือ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าที่ พ.ศ.2539 เป็นต้น

เมื่อพิจารณาตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542ให้ความหมายของ กฎ หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใด หรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ เห็นว่า “กฎ” ตามบทบัญญัตินี้เป็น “กฎหมายลำดับรอง” ที่ออกโดยองค์กรบริหารหรือองค์กรฝ่ายปกครอง ซึ่งนอกจากพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ อันเป็นกฎหมายตามแบบพิธีหรือเป็นกฎตามรูปแบบแล้ว ยังรวมถึงมาตรการหรือหลักเกณฑ์ทั่วไปที่มีผลให้ผู้อยู่ในบังคับต้องปฏิบัติตาม ซึ่งมิใช่มีผลทางกฎหมายโดยตรงในเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะ ไม่ว่าจะเรียกชื่ออะไร อันเป็นกฎหมายตามเนื้อความหรือเป็น “กฎ” หรือ “กฎหมายลำดับรอง” โดยสภาพ คำว่า “มีผลบังคับ “เป็นการทั่วไป” ไม่ได้หมายความว่าต้องมีผลบังคับแก่ประชาชนทุกคน อาจมีผลบังคับเฉพาะประเภทของบุคคลก็ได้ โดยไม่คำนึงว่าบุคคลที่อยู่ในบังคับนั้นจะมีจำนวนเท่าใดเพียงแต่ไม่ใช่มีผลบังคับเจาะจงตัวบุคคลใดบุคคลหนึ่งเท่านั้น”
สำหรับมติคณะรัฐมนตรีเป็นการใช้อำนาจบริหารราชการแผ่นดินในการตัดสินใจร่วมกันของคณะรัฐมนตรี อำนาจนี้อาจมาจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ หรือบทบัญญัติของกฎหมายในระดับกฎหมายบัญญัติต่างๆ รวมทั้งระเบียบ หรือธรรมเนียมปฏิบัติ
ดังนั้นคณะรัฐมนตรีมิได้ปฏิบัติหน้าที่ในงานด้านนโยบายเท่านั้น แต่ได้ปฏิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นองค์กรสูงสุดของฝ่ายปกครองด้วย มติคณะรัฐมนตรีจึงอาจมีลักษณะเป็นงานนโยบายซึ่งเป็นการกำหนดทิศทางและนโยบายเกี่ยวกับการบริหารงานอย่างใดอย่างหนึ่งที่หน่วยงานที่ควบคุมดูแล หรือรับผิดชอบในเรื่องนั้นจะต้องรับไปดำเนินการเพื่อให้เป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรี หรืออาจมีลักษณะเป็นคำสั่งซึ่งมีผลทางกฎหมายโดยตรงเป็นกรณีเฉพาะราย หรือเรื่องใดเรื่องหนึ่งเป็นการเฉพาะ หรืออาจมีลักษณะเป็นกฎซึ่งมีผลเป็นหลักเกณฑ์ทั่วไปที่ผู้อยู่ในบังคับต้องปฏิบัติตามมิได้มีผลทางกฎหมายโดยตรงในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง ในกรณีที่เป็น “กฎ” หรือ “กฎหมายลำดับรอง” นั้น อาจเป็นกฎที่เป็นลูกบท เช่น กฎหมายบางฉบับกำหนดให้คณะรัฐมนตรีออก “กฎ” หรือ “กฎหมายลำดับรอง” หรือ อาจใช้อำนาจออก “กฎ” หรือ “กฎหมายลำดับรอง” ได้อิสระ โดยอาศัย “หลักการทั่วไป” ที่คณะรัฐมนตรีเป็นองค์กรบริหารประเทศตามรัฐธรรมนูญ จำเป็นต้องมีอำนาจดูแลการใช้บังคับกฎหมายและการจัดการองค์กรให้เป็นไปโดยเรียบร้อย ทำนองเดียวกับอำนาจของผู้บังคับบัญชาขององค์กรต่างๆ ซึ่งเป็นอำนาจทั่วไปในการจัดองค์กรและเป็นเรื่องการวางหลักเกณฑ์ที่สามารถนำไปใช้บังคับกับข้อเท็จจริงในกรณีต่างๆ ให้เกิดผลทางกฎหมายได้เท่าที่ไม่ขัดต่อกฎหมายอื่น มติคณะรัฐมนตรีที่เป็น “กฎ” นี้มุ่งต่อผลในกฎหมายแก่บุคคลในองค์กรฝ่ายบริหารโดยหน่วยงานและบุคคลในองค์กรฝ่ายบริหารต้องปฏิบัติตาม ซึ่งตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการแผ่นดินมีบทบัญญัติหลายมาตราที่บัญญัติรองรับการดำเนินงานของกระทรวง ทบวง กรม และส่วนราชการต่างๆ ต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรี เช่น การไม่ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีถือเป็นความผิดทางวินัยอย่างหนึ่งและคณะรัฐมนตรีเคยมีมติให้หน่วยราชการกำชับเจ้าหน้าที่ให้ถือปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีโดยเคร่งครัด หากฝ่าฝืนให้พิจารณาลงโทษทางวินัยทุกราย นอกจากนี้ คณะรัฐมนตรียังมีอำนาจกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ หน่วยงานอื่นของรัฐ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายจัดตั้งองค์กรเหล่านั้นและกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งมีอำนาจควบคุมกำกับดูแลพนักงานของรัฐในองค์กรดังกล่าวด้วย มติคณะรัฐมนตรีในลักษณะนี้จึงมีสภาพบังคับในทางปกครอง หรือมีผลทางกฎหมายให้หน่วยราชการ รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานอื่นของรัฐ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมตลอดถึงข้าราชการและพนักงานของรัฐในหน่วยงานดังกล่าวต้องปฏิบัติตาม หากฝ่าฝืนย่อมมีความรับผิดตามมา
ดังนั้น มติคณะรัฐมนตรีที่มีลักษณะเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์หรือแนวทางปฏิบัติที่ผู้อยู่ในบังคับต้องปฏิบัติตาม จึงมีสถานะทางกฎหมายเป็นกฎตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 แม้จะมิได้ลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา อย่างไรก็ตาม มติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวอาจเกิดผลกระทบต่อประชาชนได้ด้วยทั้งที่ประชาชนไม่มีหน้าที่ต้องปฏิบัติตาม ซึ่งบางกรณีอาจเป็นผลกระทบที่สำคัญที่ต้องให้ความเยียวยาทางกฎหมาย(คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ 26/2546)

ตัวอย่างคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด มติคณะรัฐมนตรีที่มีสถานะเป็น “กฎ” หรือ กฎหมายลำดับรอง

คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.26/2546
มติคณะรัฐมนตรีที่มีลักษณะเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์หรือแนวทางปฏิบัติซึ่งบุคคลในองค์กรฝ่ายบริหารต้องปฏิบัติตามโดยมีสภาพบังคับ มีสถานะเป็น “กฎ” หรือ “กฎหมายลำดับรอง” ตามมาตรา 3 แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ ดังนั้น มติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ให้สิทธิพิเศษแก่ ทศท. ในการให้บริการเลขหมายโทรศัพท์แก่หน่วยงานของรัฐ อันเป็นการวางหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้างโดยวิธีกรณีพิเศษตามข้อ 26 (2) ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการพัสดุฯ อันมีสภาพบังคับเป็นการทั่วไปกับหน่วยราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นของรัฐ รวมทั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่ต้องปฏิบัติตาม จึงมีสถานะเป็นกฎ การให้สิทธิพิเศษแก่ ทศท. ตามมติของผู้ถูกฟ้องคดีข้างต้น อันมีผลทำให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นคู่สัญญาร่วมการงานและร่วมลงทุนกับ ทศท. ไม่อาจให้บริการแก่หน่วยงานของรัฐได้ ถือว่าเป็นการออกกฎอันเป็นการลดสิทธิหรือจำกัดสิทธิตามสัญญาฯ ของผู้ฟ้องคดี ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักการให้ความคุ้มครองสิทธิแก่ผู้เข้าทำสัญญาจัดทำบริการสาธารณะหรือสัญญาสัมปทานกับรัฐตามนัยมาตรา 335 (2) ของรัฐธรรมนูญฯ และมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมต่อสิทธิตามสัญญาฯ ของผู้ฟ้องคดี ซึ่งขัดกับหลักความเสมอภาคตามที่มาตรา 30 ของรัฐธรรมนูญฯ บัญญัติรับรองไว้ กรณีจึงเป็นการใช้อำนาจทางปกครองของผู้ถูกฟ้องคดีมาจำกัดสิทธิของผู้ฟ้องคดีที่มีอยู่ตามสัญญา

คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.14/2548
มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 30 ตุลาคม 2544 ซึ่งรับทราบมติของคณะกรรมการกลั่นกรองเรื่องเสมอคณะรัฐมนตรีที่ให้จ่ายเงินเพิ่มพิเศษในการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานรัฐวิสาหกิจ โดยมีเงื่อนไขว่าต้องเป็นพนักงานในตำแหน่งสายงานหลักซึ่งหาบุคลากรทดแทนได้ยาก และปฏิบัติงานด้าน Science and Technology ซึ่งเคยได้รับเงินเพิ่มเติมพิเศษอยู่เดิมก่อนที่คณะรัฐมนตรีมีมติให้ระงับการจ่าย และมีตำแหน่งต่ำกว่าระดับผู้อำนวยการฝ่ายหรือตำแหน่งเทียบเท่าที่เรียกซึ่งเป็นอย่างอื่นลงมา มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็ฯการเฉพาะ จึงมีลักษณะเป็น “กฎ” หรือ “กฎหมายลำดับรอง”

คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 101/2546
มติคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการให้ความช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่นกับทางราชการที่มีผลกระทบจากการปรับปรุงระบบการแลกเปลี่ยนเงินตรา มีลักษณะเป็น “กฎ” หรือ “กฎหมายลำดับรอง” และมีสภาพบังคับเป็นการทั่วไปให้ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจต้องถือปฏิบัติตาม

คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 501/2548
มติคณะรัฐมนตรีที่เห็นชอบมาตรการและแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการช่วยเหลือผู้ประกอบอาชีพงานก่อสร้างและผู้ประกอบอาชีพงานอื่น และให้ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หน่วยงานตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่นและหน่วยงานอื่นซึ่งมีกฎหมายบัญญัติให้มีฐานะเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นถือปฏิบัติ นั้น มีลักษณะเป็นหลักเกณฑ์ภายในของฝ่ายบริหารที่มีขึ้นเพื่อคุ้มครองและให้ประโยชน์แก่เอกชนที่หน่วยงานทางปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องปฏิบัติตาม จึงมีสถานะเป็น “กฎ” หรือ “กฎหมายลำดับรอง”

3.มติคณะรัฐมนตรีที่มีสถานะเป็นคำสั่งทางปกครอง

มติคณะรัฐมนตรีที่มีผลทางกฎหมายโดยตรงเป็นกรณีเฉพาะราย ได้แก่ การแต่งตั้งคณะกรรมการตามกฎหมายต่างๆ เช่น กรรมการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกร คณะกรรมการของรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ เช่น คณะกรรมการการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย คณะกรรมการการท่าเรือแห่งประเทศไทย เป็นต้น นอกจากนี้ อาจมีลักษณะเป็นคำสั่งในทางสาระของเรื่องเฉพาะเรื่อง เช่น การวินิจให้กระทรวง ทบวง กรมใดปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบราชการพลเรือน เป็นต้น หรือมติคณะรัฐมนตรีที่เห็นชอบการแต่งตั้ง โยกย้ายข้าราชการในตำแหน่งระดับสูงต่างๆ ถือว่ามีสถานะเป็น “คำสั่งทางปกครอง”

ตัวอย่างคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด มติคณะรัฐมนตรีที่มีสถานะเป็น “คำสั่งทางปกครอง”

คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 465/2547
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 เป็นคณะกรรมการซึ่งแต่งตั้งตามมติคณะรัฐมนตรี โดยให้มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณากำหนดหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และจำนวนเงินชดเชยพิเศษแทนการจัดสรรที่ดินแปลงอพยพ โครงการพัฒนาลุ่มน้ำป่าสัก อันเนื่องมาจากพระราชดำริ ซึ่งมีผลกระทบต่อบุคคล จึงเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามมาตรา 3 แห่ง พ.ร.บ. จัดตั้งศาลปกครองฯ และมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ที่ให้ผู้ใดมีสิทธิและไม่มีสิทธิที่จะได้รับเงินชดเชยพิเศษฯ เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ เป็น “คำสั่งทางปกครอง” ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิของบุคคล จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ. วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.240/2553
ที่ดินพิพาทดังกล่าวเป็นที่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันอันเกิดขึ้นและเป็นอยู่ตามสภาพของที่ดินและจากการใช้ร่วมกันของราษฎรมานาน โดยไม่ต้องมีประกาศพระราชกฤษฎีกาสงวนไว้ หรือขึ้นทะเบียน หรือทางราชการประกาศกำหนดให้เป็นที่สาธารณประโยชน์เช่นนั้น ตามมาตรา 1304 (2) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และต่อมาสภาพบริเวณที่ดินพิพาท เมื่อมีราษฎรเข้าไปเก็บหาของป่า ตัดไม้ปลูกบ้าน ทำฟืน เพื่อการดำรงชีวิต หรือประกอบอาชีพ จนทำให้กลายสภาพเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่า และมีราษฎรบุกรุกเข้าไปยึดถือครอบครองทำประโยชน์ในที่ดิน โดยทางราชการจะได้กำหนดให้ที่ดินพิพาททั้งหมดเป็นเขตป่าสงวนแห่งชาติป่านาอินและป่านายาง ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ 60 (พ.ศ. 2502) ออกตามความใน พ.ร.บ. คุ้มครองและสงวนป่า พุทธศักราช 2481 เป็นผลให้มีการเปลี่ยนแปลงเขตการปกครองจากเดิมซึ่งที่ดินพิพาทตั้งอยู่อำเภอพิชัย จังหวัดอุตรดิตถ์ มาเป็นตำบลดงประคำ อำเภอพรหมพิราม จังหวัดพิษณุโลก และกำหนดให้เป็นพื้นที่ป่าไม้ถาวรตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 16 มิถุนายน 2507 และพื้นที่จัดสรรห้วยน้ำเลาหรือห้วยคำเลาตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 18 มกราคม 2509 ก็หามีผลทำให้ที่ดินพิพาทเปลี่ยนแปลงไปจนกลายเป็นที่ดินที่มิใช่ที่สาธารณสมบัติ ของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เพราะมติคณะรัฐมนตรีมีฐานะเป็นเพียงคำสั่งของฝ่ายบริหาร (คำสั่งทางแกครอง) จึงไม่อาจนำมาลบล้างผลทางกฎหมายกับกรณีนี้ได้ ข้ออ้างของผู้ถูกฟ้องคดี (นายอำเภอพรหมพิราม) ที่ว่าที่ดินพิพาทเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่า ซึ่งอาจออกเอกสารสิทธิให้ราษฎรผู้เข้ายึดถือครอบครองทำประโยชน์ตามมาตรา 1304 (1) แห่งประมวลกฎหมายเดียวกัน จึงฟังไม่ขึ้น

สรุปได้ว่า มติคณะรัฐมนตรีมีหลากหลายสถานะ บางกรณีถือเป็นการกระทำที่เป็น “กฎ” หรือ “กฎหมายลำดับรอง” บางกรณีถือเป็นการกระทำที่เป็น “คำสั่งทางปกครอง” บางกรณีถือเป็น “การกระทำทางนโยบาย” ซึ่งต้องทำการศึกษาพิจารณาศึกษาจำแนกเนื้อหาและผลบังคับใช้ของมติคณะรัฐมนตรีถึงจะทราบถึงสถานะทางกฎหมายของมติคณะรัฐมนตรีได้

วิเคราะห์ข้อกฎหมายเกี่ยวกับการมีส่วนได้เสียของคณะกรรมหารสรรหาอธิการที่ได้รับการแต่งตั้งของสภามหาวิทยาลัย

นับว่าเป็นเรื่องที่ดีในการที่มีความเห็นเกี่ยวกับการมีส่วนได้เสียของกรรมการสรรหาที่เป็นกรรมการสภามหาวิทยาลัยเป็นการท้วงติงเพื่อประโยชน์มหาวิทยาลัย เพราะมหาวิทยาลัยไม่ได้เป็นของคนคนเดียวแต่เป็นมหาวิทยาลัยของรัฐที่บุคลากรอยู่ใต้มหาวิทยาลัยย่อมห่วงในสถาบันที่เขาปฏิบัติหน้าที่อยู่
ผมในฐานะกรรมการสรรหาคนหนึ่งที่มาจากเลือกจากคณาจารย์มหาวิทยาลัย ฝ่ายวิชาการ ขออนุญาติชี้แจงข้อกฎหมายเกี่ยวกับการมีส่วนได้เสียของคณะกรรมหารสรรหาอธิการที่ได้รับการแต่งตั้งของสภามหาวิทยาลัย

ในประเด็นนี้มีแนวคิดและข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องอยู่ คือ พระราชบัญญัติราชภัฏ พ.ศ. 2547 พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 และข้อบังคับมหาวิทยาลัยราชภัฏสุราษฎรธานี ว่าด้วย การสรรหาอธิการบดี พ.ศ. 2562

แนวคิดว่าด้วยหลักธรรมาภิบาล การบริหารจัดการที่ดี

หลักธรรมาภิบาล การบริหารจัดการที่ดี เป็นหลักในการนำมาปกครองประเทศให้เกิดความสงบสุขโดยยึดหลักพื้นฐาน 6 ประการ คือ

1. หลักนิติธรรม หมายถึง การตรากฎหมายที่ถูกต้อง เป็นธรรม การดำเนินการให้ถูกต้องตามหลักกฎหมาย การกำหนดกฎ กติกา และมีการปฏิบัติตามกฎ กติกาที่ตกลงกันไว้อย่างเคร่งครัดโดยคำนึงถึงสิทธิ เสรีภาพ ความยุติธรรมของประชาชน

2. หลักคุณธรรม หมายถึง การยึดมั่นในความถูกต้องดีงาม การส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเองไปพร้อมกัน เพื่อให้คนไทยมีความซื่อสัตย์ จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพสุจริตจนเป็นนิสัย

3. หลักความโปร่งใส หมายถึง การสร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกันของคนในชาติ โดยปรับปรุงกลไกการทำงานขององค์กรทุกองค์กรให้มีความโปร่งใส สามารถตรวจสอบได้

4. หลักการมีส่วนร่วม หมายถึง การเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมรับรู้และแสดงความคิดเห็น ตัดสินใจปัญหาสำคัญของประเทศ ไม่ว่าด้วยวิธีการแสดงความคิดเห็น การตรวจสอบการทำงานของภาครัฐ การทำประชาพิจารณ์ การร่วมลงประชามติ หรืออื่นๆที่เปิดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม

5. หลักความรับผิดชอบ หมายถึง การตระหนักในสิทธิหน้าที่ ความสำนึกในความรับผิดชอบต่อสังคม การใส่ใจปัญหาสาธารณะของบ้านเมืองและการกระตือรือร้นในการแก้ปัญหา ตลอดจนการเคารพในความคิดเห็นที่แตกต่างและความกล้าที่จะยอมรับผลดีและผลเสียจากการกระทำของตนเอง

6. หลักความคุ้มค่า หมายถึง การบริหารจัดการและใช่ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม โดยการรณรงค์ให้คนไทยมีความประหยัด ใช้ของอย่างคุ้มค่า สร้างสรรค์สินค้าและบริการที่มีคุณภาพสามารถแข่งขันได้ในเวทีโลก และมีการรักษาพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติให้สมบูรณ์ยิ่งขึ้น

ข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้อง

พระราชบัญญัติราชภัฏ พ.ศ. 2547

ได้กล่าวถึงคณะกรรมการสรรหาอธิการบดีเพื่อให้สภามหาวิทยาลัยเลือกเพื่อให้มีการโปรดเกล้าแต่งตั้งอธิการบดี มาตรา 18 มาตรา 28 มาตรา 29 ดังนี้

มาตรา 18 สภามหาวิทยาลัยมีอํานาจและหน้าที่ควบคุมดูแลกิจการทั่วไปของมหาวิทยาลัยและโดยเฉพาะให้มีอํานาจและหน้าที่ ดังนี้
(1) กําหนดนโยบายและอนุมัติแผนพัฒนาของมหาวิทยาลัยเกี่ยวกับการศึกษา การวิจัย การ ให้บริการทางวิชาการแก่สังคม การผลิตและส่งเสริมวิทยฐานะครู การทะนุบํารุงศิลปะและ วัฒนธรรม การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ
(2) ออกกฎ ระเบียบ ประกาศและข้อบังคับของมหาวิทยาลัย และอาจมอบให้ส่วนราชการใด ในมหาวิทยาลัยเป็นผู้ออกกฎ ระเบียบ ประกาศและข้อบังคับสําหรับส่วนราชการหรือหน่วยงานนั้นเป็นเรื่องๆ ก็ได้
(3) กํากับมาตรฐานการศึกษา การประกันคุณภาพการศึกษา การเปิดสอนของมหาวิทยาลัย และติดตามประเมินผลการดําเนินงานของมหาวิทยาลัย
(4) อนุมัติให้ปริญญา ประกาศนียบัตรบัณฑิตชั้นสูง ประกาศนียบัตรบัณฑิต อนุปริญญา และประกาศนียบัตร
(5) พิจารณาการจัดตั้ง การรวมและการยุบเลิกสํานักงานวิทยาเขต บัณฑิตวิทยาลัย คณะ วิทยาลัย สถาบัน สํานัก ศูนย์ส่วนราชการหรือหน่วยงานที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเทียบเท่าคณะ รวมทั้งการแบ่งส่วนราชการหรือหน่วยงานของส่วนราชการดังกล่าว
(6) อนุมัติการรับสถาบันการศึกษาชั้นสูงหรือสถาบันอื่นเข้าสมทบในมหาวิทยาลัยหรือ ยกเลิกการสมทบ
(7) พิจารณาให้ความเห็นชอบหลักสูตรการศึกษาให้สอดคล้องกับมาตรฐานที่คณะกรรมการ การอุดมศึกษากําหนด
(8) พิจารณาเสนอเรื่องเพื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งและถอดถอนนายกสภามหาวิทยาลัย กรรมการสภามหาวิทยาลัยผู้ทรงคุณวุฒิ อธิการบดี ศาสตราจารย์ และศาสตราจารย์ พิเศษ
(9) แต่งตั้งและถอดถอนรองอธิการบดี คณบดี ผู้อํานวยการสถาบัน ผู้อํานวยการสํานัก และ ผู้อํานวยการศูนย์ หัวหน้าส่วนราชการหรือหัวหน้าหน่วยงานที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเทียบเท่า คณะ ศาสตราจารย์เกียรติคุณ รองศาสตราจารย์ รองศาสตราจารย์พิเศษ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ผู้ช่วยศาสตราจารย์พิเศษ
(10) แต่งตั้งและถอดถอนประธานกรรมการและกรรมการส่งเสริมกิจการมหาวิทยาลัย
(11) อนุมัติงบประมาณรายจ่ายจากเงินรายได้ของมหาวิทยาลัย
(12) ออกระเบียบและข้อบังคับต่างๆ เกี่ยวกับการบริหารการเงิน การจัดหารายได้และ ผลประโยชน์จากทรัพย์สินของมหาวิทยาลัย ทั้งนี้ โดยไม่ขัดหรือแย้งกับกฎหมายหรือมติ คณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง
(13) พิจารณาดําเนินการเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของมหาวิทยาลัยตามกฎหมายว่าด้วย ระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา และตามที่คณะกรรมการข้าราชการพลเรือนใน สถาบันอุดมศึกษามอบหมาย
(14) แต่งตั้งคณะกรรมการ คณะอนุกรรมการ หรือบุคคลหนึ่งบุคคลใดเพื่อพิจารณาและ เสนอความเห็นในเรื่องหนึ่งเรื่องใด หรือมอบหมายให้ปฏิบัติการอย่างหนึ่งอย่างใดอันอยู่ในอํานาจ และหน้าที่ของสภามหาวิทยาลัย
(15) พิจารณาและให้ความเห็นชอบในเรื่องที่เกี่ยวกับกิจการของมหาวิทยาลัยตามที่ อธิการบดีหรือสภาวิชาการเสนอ และอาจมอบหมายให้อธิการบดีหรือสภาวิชาการปฏิบัติการอย่าง หนึ่งอย่างใดอันอยู่ในอํานาจและหน้าที่ของสภามหาวิทยาลัยได้
(16) ส่งเสริม สนับสนุนและแสวงหาวิธีการเพื่อพัฒนาความก้าวหน้าของมหาวิทยาลัย ตลอดจนการปฏิบัติภารกิจร่วมกันกับสถาบันอื่น
(17) ปฏิบัติหน้าที่อื่นเกี่ยวกับกิจการของมหาวิทยาลัยที่มิได้ระบุให้เป็นหน้าที่ของผู้ใด โดยเฉพาะ

มาตรา 28 อธิการบดีนั้น จะทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง โดยคําแนะนําของสภา มหาวิทยาลัยจากผู้มีคุณสมบัติตาม มาตรา 29 หลักเกณฑ์วิธีการได้มา และคุณสมบัติของผู้ดํารงตําแหน่งอธิการบดี ให้เป็นไปตาม ข้อบังคับของมหาวิทยาลัย โดยกระบวนการสรรหาซึ่งต้องคํานึงถึงหลักเกณฑ์ดังต่อไปนี้
(1) เป็นผู้มีความรู้ ความชํานาญ และคุณสมบัติเหมาะสมกับวัตถุประสงค์และภาระหน้าที่ ของมหาวิทยาลัย และเป็นที่ยอมรับนับถือของบุคลากรของมหาวิทยาลัยและบุคคลในท้องถิ่นที่มี ส่วนเกี่ยวข้องกับกิจการของมหาวิทยาลัย
(2) กระบวนการสรรหาจะต้องเน้นเรื่องการมีส่วนร่วมของบุคลากรของมหาวิทยาลัยและบุคคลใน ท้องถิ่นที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับกิจการของมหาวิทยาลัย

มาตรา 29 อธิการบดีต้องสําเร็จการศึกษาไม่ต่ำกว่าปริญญาตรีหรือเทียบเท่าจากมหาวิทยาลัย หรือสถาบันอุดมศึกษาอื่นที่สภามหาวิทยาลัยรับรอง และได้ทําการสอนหรือมีประสบการณ์ด้าน การบริหารมา แล้วไม่น้อยกว่า 5 ปีในมหาวิทยาลัยหรือสถาบันอุดมศึกษาอื่นที่สภามหาวิทยาลัย รับรอง หรือเคยดํารงตําแหน่งกรรมการสภามหาวิทยาลัยหรือสภาสถาบันอุดมศึกษาอื่นที่สภา มหาวิทยาลัยรับรอง หรือดํารงตําแหน่งหรือเคยดํารงตําแหน่งศาสตราจารย์ รวมทั้งมีคุณสมบัติอื่น และไม่มีลักษณะต้องห้ามตามที่กําหนดใน ข้อบังคับของมหาวิทยาลัย

พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

มาตรา 5
“การพิจารณาทางปกครอง” หมายความว่า การเตรียมการและการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ เพื่อจัดให้มีคำสั่งทางปกครอง

“คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า
(1) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่าง บุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิ หรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ
(2) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง

“เจ้าหน้าที่” หมายความว่า บุคคล คณะบุคคล หรือนิติบุคคล ซึ่งใช้อำนาจหรือได้รับมอบ ให้ใช้อำนาจทางปกครองของรัฐในการดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดตามกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็น การจัดตั้งขึ้นในระบบราชการ รัฐวิสาหกิจหรือกิจการอื่นของรัฐหรือไม่ก็ตาม

คู่กรณี” หมายความว่า ผู้ยื่นคําขอหรือผู้คัดค้านคําขอผู้อยู้ในบังคับหรือในบังคับของคําส่ังทางปกครอง และผู้ซึ่งได้เข้ามาในกระบวนการพิจารณาทางปกครองเนื่องจาก
สิทธิของผู้นั้นจะถูกกระทบกระเทือนจากผลของคําส่ังทางปกครอง

มาตรา 13 เจ้าหน้าที่ดังต่อไปนี้จะทำการพิจารณาทางปกครองไม่ได้
(1) เป็นคู่กรณีเอง
(2) เป็นคู่หมั้นหรือคู่สมรสของคู่กรณี
(3) เป็นญาติของคู่กรณี คือ เป็นบุพการีหรือผู้สืบสันดานไม่ว่าชั้นใด ๆ หรือเป็นพี่น้อง หรือลูกพี่ลูกน้องนับได้เพียงภายใน 3 ชั้น หรือเป็นญาติเกี่ยวพันทางแต่งงานนับได้เพียง 2 ชั้น
(4) เป็นหรือเคยเป็นผู้แทนโดยชอบธรรมหรือผู้พิทักษ์หรือผู้แทนหรือตัวแทนของคู่กรณี
(5) เป็นเจ้าหนี้หรือลูกหนี้ หรือเป็นนายจ้างของคู่กรณี
(6) กรณีอื่นตามที่กำหนดในกฎกระทรวง

มาตรา 15 เมื่อมีกรณีตามมาตรา 13 หรือคู่กรณีคัดค้านว่ากรรมการในคณะกรรมการ ที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครองคณะใดมีลักษณะดังกล่าว ให้ประธานกรรมการเรียกประชุม คณะกรรมการเพื่อพิจารณาเหตุคัดค้านนั้น ในการประชุมดังกล่าวกรรมการผู้ถูกคัดค้านเมื่อได้ชี้แจง ข้อเท็จจริงและตอบข้อซักถามแล้วต้องออกจากที่ประชุม ถ้าคณะกรรมการที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครองคณะใดมีผู้ถูกคัดค้านในระหว่าง ที่กรรมการผู้ถูกคัดค้านต้องออกจากที่ประชุม ให้ถือว่าคณะกรรมการคณะนั้นประกอบด้วยกรรมการ ทุกคนที่ไม่ถูกคัดค้าน ถ้าที่ประชุมมีมติให้กรรมการผู้ถูกคัดค้านปฏิบัติหน้าที่ต่อไปด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 ของกรรมการที่ไม่ถูกคัดค้าน ก็ให้กรรมการผู้นั้นปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้ มติดังกล่าว ให้กระทำโดยวิธีลงคะแนนลับและให้เป็นที่สุด การยื่นคำคัดค้านและการพิจารณาคำคัดค้านให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กำหนด ในกฎกระทรวง

มาตรา 16 ในกรณีมีเหตุอื่นใดนอกจากที่บัญญัติไว้ในมาตรา 13 เกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ หรือกรรมการในคณะกรรมการที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครองซึ่งมีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้ การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลาง เจ้าหน้าที่หรือกรรมการผู้นั้นจะทำการพิจารณาทางปกครอง ในเรื่องนั้นไม่ได้ ในกรณีตามวรรคหนึ่ง ให้ดำเนินการ ดังนี้
(1) ถ้าผู้นั้นเห็นเองว่าตนมีกรณีดังกล่าว ให้ผู้นั้นหยุดการพิจารณาเรื่องไว้ก่อนและแจ้งให้ ผู้บังคับบัญชาเหนือตนขึ้นไปชั้นหนึ่งหรือประธานกรรมการทราบ แล้วแต่กรณี
(2) ถ้ามีคู่กรณีคัดค้านว่าผู้นั้นมีเหตุดังกล่าว หากผู้นั้นเห็นว่าตนไม่มีเหตุตามที่คัดค้านนั้น ผู้นั้นจะทำการพิจารณาเรื่องต่อไปก็ได้แต่ต้องแจ้งให้ผู้บังคับบัญชาเหนือตนขึ้นไปชั้นหนึ่ง หรือประธานกรรมการทราบ แล้วแต่กรณี
(3) ให้ผู้บังคับบัญชาของผู้นั้นหรือคณะกรรมการที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครอง ซึ่งผู้นั้นเป็นกรรมการอยู่มีคำสั่งหรือมีมติโดยไม่ชักช้า แล้วแต่กรณีว่าผู้นั้นมีอำนาจในการพิจารณา ทางปกครองในเรื่องนั้นหรือไม่ ให้นำบทบัญญัติมาตรา 14 วรรคสอง และมาตรา 15 วรรคสอง วรรคสาม และวรรคสี่ มาใช้บังคับโดยอนุโลม

มาตรา 17 การกระทำใด ๆ ของเจ้าหน้าที่หรือกรรมการในคณะกรรมการที่มีอำนาจ พิจารณาทางปกครองที่ได้กระทำไปก่อนหยุดการพิจารณาตามมาตรา 14 และมาตรา 16 ย่อมไม่เสียไป เว้นแต่เจ้าหน้าที่ผู้เข้าปฏิบัติหน้าที่แทนผู้ถูกคัดค้านหรือคณะกรรมการที่มีอำนาจ พิจารณาทางปกครอง แล้วแต่กรณีจะเห็นสมควรดำเนินการส่วนหนึ่งส่วนใดเสียใหม่ก็ได้

มาตรา 19 ถ้าปรากฏภายหลังว่าเจ้าหน้าที่หรือกรรมการในคณะกรรมการที่มีอำนาจ พิจารณาทางปกครองใดขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามหรือการแต่งตั้งไม่ชอบด้วยกฎหมาย อันเป็นเหตุให้ผู้นั้นต้องพ้นจากตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่งเช่นว่านี้ไม่กระทบกระเทือนถึงการใด ที่ผู้นั้นได้ปฏิบัติไปตามอำนาจหน้าที่

ข้อบังคับมหาวิทยาลัยราชภัฏสุราษฎรธานี ว่าด้วย การสรรหาอธิการบดี พ.ศ. 2562 อาศัยอำนาจตาม มาตรา 28 มาตรา 29 พระราชบัญญัติราชภัฏ พ.ศ. 2547

ข้อ 7 ใหสภามหาวิทยาลัยแต่งตั้งคณะกรรมการสรรหา ประกอบด้วย
(1) กรรมการสภามหาวิทยาลัยฯ ผู้ทรงคุณวุฒิ 1 คน เป็นประธาน
(2) กรรมการสภามหาวิทยาลัยฯ ผู้ทรงคุณวุฒิ 1 คน เป็นรองประธาน
(3) ผู้ทรงคุณวุฒิในเขตพื้นที่บริการการศึกษาของมหาวิทยาลัย 1 คน ซึ่งสภามหาวิทยาลัย เลือก เป็นกรรมการ
(4) นายกสมาคมศิษย์เก่ามหาวิทยาลัยราชภัฏสุราษฎรธานี เป็นกรรมการ
(5) ผู้แทนบุคลากร สายวิชาการ 1 คน เป็นกรรมการ
(6) ผู้แทนบุคลากร สายสนับสนุน 1 คน เป็นกรรมการ
(7) ประธานสภาคณาจารย์และข้าราชการ เป็นกรรมการ
(8) ผู้อํานวยการสํานักงานสภามหาวิทยาลัย เป็นเลขานุการ ใหเจ้าหน้าที่สํานักงานสภามหาวิทยาลัย 1 คน เป็นผู้ช่วยเลขานุการ การเลือกกรรมการตามขอ 7 (3) ให้เป็นไปตามมติของสภามหาวิทยาลัย การเลือกกรรมการตามข้อ 7 (5) และ (6) ให้ออกเป็นประกาศของมหาวิทยาลัย ในกรณีที่กรรมการสรรหาคนใดคนหนึ่งสมัคร หรือตอบรับการทาบทามเป็นผู้สมควรดํารงตําแหน่ง อธิการบดี ให้กรรมการผู้นั้นพ้นจากตําแหน่งกรรมการสรรหา และให้คณะกรรมการสรรหาที่เหลืออยู่เป็นองค์ประชุมเพื่อดําเนินการสรรหาต่อไป

ข้อ 8 ให้คณะกรรมการสรรหามีหน้าที่สรรหาผู้สมควรดํารงตําแหน่งอธิการบดี ซึ่งมีคุณสมบัติตามมาตรา 28 (1) และมาตรา 29 แห่งพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยราชภัฏ พ.ศ. 2547 และต้องมีคุณลักษณะพึงประสงค์ ดังต่อไปนี้
(1) มีภาวะผู้นําที่กล้าเปลี่ยนแปลง สามารถระดมทรัพยากรและบุคคลเพื่อรวมกันพัฒนา มหาวิทยาลัยให้บรรลุเป้าหมาย ตามวิสัยทัศน์และยุทธศาสตร์ของมหาวิทยาลัยอย่างมีประสิทธิภาพและคุ้มค่า
(2) มีวิสัยทัศน์กวางไกล มีความคิดริเริ่มสร้างสรรค์ ทันสมัยทันเหตุการณ์ในการบริหาร มหาวิทยาลัย
(3) เป็นผู้ที่สามารถแสวงหารายได้และทรัพยากรอื่นเข้าสู่มหาวิทยาลัย
(4) เป็นผู้ที่ได้รับการยอมรับทางวิชาการ
(5) มีมนุษยสัมพันธ์ที่ดี ส่งเสริมความสามัคคี มีศักยภาพในการจัดหาความร่วมมือในทางวิชาการ และการวิจัย สามารถติดต่อประสานงานทั้งภายในและภายนอกมหาวิทยาลัยได้อย่างมีประสิทธิภาพและเป็นระบบ

คุณลักษณะต้องห้ามของผู้สมควรดํารงตําแหน่งอธิการบดี ดังต่อไปนี้
(1) เป็นผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมือง กรรมการบริหารพรรคการเมือง หรือเจ้าหน้าที่ของพรรคการเมือง
(2) เป็นผู้มีผลประโยชน์ขัดแย้งกับกิจการของมหาวิทยาลัยไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม
(3) เป็นคู่สัญญาหรือมีส่วนได้เสียในสัญญาที่ทํากับมหาวิทยาลัย เว้นแต่เป็นสัญญาที่เกี่ยวข้องกับ การดําเนินกิจการทางวิชาการ
(4) เป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นในหางหุ้นส่วนหรือบริษัทที่เขาเป็นคู่สัญญากับมหาวิทยาลัย เว้นแต่ เป็นผู้ถือหุ้นเพื่อประโยชน์แห่งการลงทุนตามปกติ

ข้อ 9 ให้คณะกรรมการสรรหามีอํานาจและหน้าที่ในการออกประกาศ และประชาสัมพันธ์การกําหนด วิธีการและขั้นตอนในการสรรหาบุคคลดํารงตําแหน่งอธิการบดี ดังนี้
(1) การรับสมัคร การเสนอชื่อ และการเสาะหาผู้ที่มีคุณสมบัติเหมาะสม
ก. วิธีการสมัคร ให้ผู้สนใจสมัครเข้ารับการสรรหาในตําแหน่งอธิการบดี ตามแบบที่คณะกรรมการสรรหากําหนด
ข. วิธีการเสนอชื่อ ให้คณะกรรมการสรรหากําหนดหลักเกณฑ์และวิธีการเสนอชื่อผู้ที่มีความ เหมาะสม
ค. วิธีการเสาะหาผู้ที่มีความเหมาะสม ให้คณะกรรมการสรรหาเสาะหาผู้ที่มีความเหมาะสมเข้าสู่กระบวนการสรรหาอธิการบดี
(2) ตรวจสอบคุณสมบัติของผู้สมัคร ผู้ได้รับการเสนอชื่อ และหรือผู้ได้รับการเสาะหาว่ามี คุณสมบัติตามมาตรา 28 (1) และมาตรา 29 แห่งพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยราชภัฏ พ.ศ. 2547
(3) ทาบทามผู้ที่มีคุณสมบัติที่จะดํารงตําแหน่งอธิการบดีตาม
(2) โดยให้ผู้ที่ได้รับการทาบทามมีหนังสือตอบรับหรือปฏิเสธการทาบทาม กรณีที่ตอบรับการทาบทามให้ผู้ที่ตอบรับเสนอเอกสาร แนวทางการ พัฒนาและการแก้ป้ญหาของมหาวิทยาลัยใน 4 ปีข้างหน้า โดยจัดทํารายละเอียดเกี่ยวกับคุณลักษณะของผู้ตอบรับ การทาบทามในแบบประมวลประวัติและผลงานตามที่คณะกรรมการสรรหากําหนด
(4) พิจารณาขอมูลประวัติ ผลงาน แนวทางพัฒนาและแก้ปัญหามหาวิทยาลัย โดยให้มีการแสดง วิสัยทัศน และยุทธศาสตร์การพัฒนามหาวิทยาลัยของผู้ที่ตอบรับการทาบทามตาม 9 (3) ต่อที่ประชุมบุคลากร ของมหาวิทยาลัยและบุคลากรในท้องถิ่น และกลั่นกรองให้เหลือจํานวนไม่น้อยกว่า 2 ชื่อแต่ไม่เกิน 3 ชื่อ เพื่อพิจารณาเป็นผู้สมควรดํารงตําแหน่งอธิการบดีเรียงตามลําดับตัวอักษรเสนอสภามหาวิทยาลัยพิจารณา

ข้อ 10 การประชุมสภามหาวิทยาลัย เพื่อพิจารณาเลือกผู้ดํารงตําแหนงอธิการบดีจากรายชื่อที่คณะ กรรมการสรรหาเสนอตามข้อ 9 (4) ต้องมีกรรมการสภามหาวิทยาลัยเข้าร่วมประชุมจํานวนไม่น้อยกว่า 3 ใน 4 ของกรรมการสภามหาวิทยาลัยเทาที่มีอยู่ และการลงมติเลือกผู้ดํารงตําแหน่งอธิการบดีให้ลงคะแนนโดยวิธีลับ กรรมการสภามหาวิทยาลัยหนึ่งคนมีสิทธิลงคะแนนเสียงได้หนึ่งเสียง หากมีคะแนนเสียงเท่ากันใหประธานที่ ประชุมสภามหาวิทยาลัย ลงคะแนนเสียงเพิ่มได้อีกหนึ่งเสียง มติเลือกเพื่อทรงพระกรุณาโปรดเกลาฯ แต่งตั้ง ให้ดํารงตําแหน่งอธิการบดีตองมีคะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของกรรมการสภามหาวิทยาลัยเทาที่มีอยู่

กรณีที่การลงคะแนนเสียงในครั้งแรกหากไม่มีผู้ใดได้คะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของกรรมการสภามหาวิทยาลัยเท่าที่มีอยู่ ให้ลงคะแนนเสียงครั้งที่ 2 ด้วยวิธีลับ หากการลงคะแนนเสียงในครั้งที่ 2 ยังไม่มีผู้ที่ได้ คะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของกรรมการสภามหาวิทยาลัยเทาที่มีอยู่อีก ให้ลงคะแนนเสียงครั้งที่ 3 โดยวิธีลับ โดยการลงคะแนนเสียงในครั้งที่ 3 นี้ให้ตัดผู้ที่ได้คะแนนเสียงน้อยที่สุดจากการลงคะแนนเสียงครั้งที่ 2 ออกจากการเป็นผู้ที่ได้รับการพิจารณาแต่งตั้งให้ดํารงตําแหน่งอธิการบดี หากตัดไปแล้วทําให้เหลือผู้ที่จะได้รับการ พิจารณารับเลือกเพียงคนเดียวให้ที่ประชุมลงคะแนนเสียง “รับ” หรือ “ไม่รับ” และคะแนนเสียงที่จะเสนอชื่อเพื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งผู้นั้นให้ดํารงตําแหน่งอธิการบดีต้องมีคะแนนเสียง..“รับ”..เกินกึ่งหนึ่งของกรรมการสภามหาวิทยาลัยเทาที่มีอยู่ ถ้าคะแนนเสียงไม่เกินกึ่งหนึ่งของกรรมการสภามหาวิทยาลัยเท่าที่มีอยู่ให้คณะกรรมการสรรหาดําเนินการสรรหาผู้สมควรดํารงตําแหนงอธิการบดีใหม่

กรณีที่การลงคะแนนเสียงในครั้งที่ 3 มีผู้ที่จะได้รับการพิจารณารับเลือกหลายคน แต่ผลการลงคะแนนเสียงยังไม่มีผู้ใดได้คะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของกรรมการสภามหาวิทยาลัยเทาที่มีอยู่ ให้ดําเนินการลงคะแนนเสียงครั้งที่ 4 โดยวิธีการเดียวกับการลงคะแนนเสียงในครั้งที่ 3 หากยังไม่มีผู้ใด ได้รับคะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของกรรมการสภามหาวิทยาลัยเท่าที่มีอยู่อีกให้ดําเนินการลงคะแนนเสียง โดยให้ตัดผู้ที่ได้คะแนนเสียงน้อยที่สุดจากการลงคะแนนเสียงในครั้งที่ผานมาออกจากการเป็นผู้ได้รับการ พิจารณาแตงตั้งให้ดํารงตําแหน่งอธิการบดี

ทั้งนี้ ให้การดําเนินการพิจารณาเลือกผู้ดํารงตําแหน่งอธิการบดี จะต้องดําเนินการให้เสร็จสิ้นภายในการประชุมคราวนั้นจนกว่าจะได้ผู้ที่ได้คะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่ง หรือให้คณะกรรมการสรรหาดําเนินการสรรหาผู้สมควรดํารงตําแหน่งอธิการบดีใหม่แล้วแต่กรณี

จากการพิจารณากฎหมายและข้อบังคับสภามหาวิทยาลัยนี้สามารถวิเคราะห์ข้อกฎหมายเกี่ยวกับการมีส่วนได้เสียของคณะกรรมหารสรรหาอธิการที่ได้รับการแต่งตั้งของสภามหาวิทยาลัย ว่าเป็นมีส่วนได้เสียหรือไม่

ประเด็นแรก
กรรมการสรรหาอธิการบดีที่มาจากตัวแทนสภามหาวิทยาลัย ตามข้อบังคับมหาวิทยาลัยราชภัฏสุราษฎรธานีว่าด้วยการสรรหาอธิการบดี พ.ศ. 2562 ข้อ 7 ใหสภามหาวิทยาลัยแต่งตั้งคณะกรรมการสรรหานั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เมื่อพิจารณาตัวบทกฎหมาย คือ ตามพระราชบัญญัติราชภัฏ พ.ศ. 2547 มาตรา 28 ว่าแต่งตั้งกรรมการสรรหาชอบด้วยกฎหมาย ตามอำนาจมาตรา 18 (14) แต่งตั้งคณะกรรมการ คณะอนุกรรมการ หรือบุคคลหนึ่งบุคคลใดเพื่อพิจารณาและ เสนอความเห็นในเรื่องหนึ่งเรื่องใด หรือมอบหมายให้ปฏิบัติการอย่างหนึ่งอย่างใดอันอยู่ในอํานาจ และหน้าที่ของสภามหาวิทยาลัย ดังนั้นการแต่งตั้งกรรมการสภา 3 ท่านมาเป็นกรรมการสรรหาเพื่อพิจารณาสรรหาอธิการบดีให้สภาพิจารณาทางปกครองในการออกคำสั่งทางปกครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ชอบด้วยกฎหมาย

ประเด็นที่ 2
กรรมการสรรหา 3 ท่านที่มาจากกรรมการสภานั้นเป็นผู้มีส่วนได้เสียหรือไม่ เป็นการกระทำที่ขัดต่อหลักธรรมาภิบาลหรือไม่ ในกรณีที่ทำหน้าเป็นกรรมสรรหาและทำหน้าที่ในการพิจารณาคัดเลือกอธิการบดีเพื่อให้ดำเนินการโปรดเกล้าแต่งตั้ง

เมื่อพิจารณาตามหลักธรรมาภิบาล การบริหารจัดการที่ดี เป็นหลักในการนำมาปกครองประเทศให้เกิดความสงบสุขโดยยึดหลักพื้นฐาน 6 ประการ คือ

1. หลักนิติธรรม หมายถึง การตรากฎหมายที่ถูกต้อง เป็นธรรม การดำเนินการให้ถูกต้องตามหลักกฎหมาย การกำหนดกฎ กติกา และมีการปฏิบัติตามกฎ กติกาที่ตกลงกันไว้อย่างเคร่งครัดโดยคำนึงถึงสิทธิ เสรีภาพ ความยุติธรรมของประชาชน

2. หลักคุณธรรม หมายถึง การยึดมั่นในความถูกต้องดีงาม การส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเองไปพร้อมกัน เพื่อให้คนไทยมีความซื่อสัตย์ จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพสุจริตจนเป็นนิสัย

3. หลักความโปร่งใส หมายถึง การสร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกันของคนในชาติ โดยปรับปรุงกลไกการทำงานขององค์กรทุกองค์กรให้มีความโปร่งใส สามารถตรวจสอบได้

4. หลักการมีส่วนร่วม หมายถึง การเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมรับรู้และแสดงความคิดเห็น ตัดสินใจปัญหาสำคัญของประเทศ ไม่ว่าด้วยวิธีการแสดงความคิดเห็น การตรวจสอบการทำงานของภาครัฐ การทำประชาพิจารณ์ การร่วมลงประชามติ หรืออื่นๆที่เปิดให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม

5. หลักความรับผิดชอบ หมายถึง การตระหนักในสิทธิหน้าที่ ความสำนึกในความรับผิดชอบต่อสังคม การใส่ใจปัญหาสาธารณะของบ้านเมืองและการกระตือรือร้นในการแก้ปัญหา ตลอดจนการเคารพในความคิดเห็นที่แตกต่างและความกล้าที่จะยอมรับผลดีและผลเสียจากการกระทำของตนเอง

6. หลักความคุ้มค่า หมายถึง การบริหารจัดการและใช่ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม โดยการรณรงค์ให้คนไทยมีความประหยัด ใช้ของอย่างคุ้มค่า สร้างสรรค์สินค้าและบริการที่มีคุณภาพสามารถแข่งขันได้ในเวทีโลก และมีการรักษาพัฒนาทรัพยากรธรรมชาติให้สมบูรณ์ยิ่งขึ้น

หลักธรรมาภิบาล ในประเด็นเรื่องหลักนิติธรรมในเรื่องส่วนได้เสีย นั้นจะปรากฎอยู่ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 13 กรรมการสรรหาผู้มีส่วนได้เสียกับผู้ได้รับการเสนอชื่ออธิการบดี 3 ท่าน คือ เป็นคู่กรณีเอง เป็นคู่หมั้นหรือคู่สมรสของคู่กรณี เป็นญาติของคู่กรณี คือ เป็นบุพการีหรือผู้สืบสันดานไม่ว่าชั้นใด ๆ หรือเป็นพี่น้อง หรือลูกพี่ลูกน้องนับได้เพียงภายในสามชั้น หรือเป็นญาติเกี่ยวพันทางแต่งงานนับได้เพียงสองชั้น เป็นหรือเคยเป็นผู้แทนโดยชอบธรรมหรือผู้พิทักษ์หรือผู้แทนหรือตัวแทนของคู่กรณี เป็นเจ้าหนี้หรือลูกหนี้ หรือเป็นนายจ้างของคู่กรณี กรณีอื่นตามที่กำหนดในกฎกระทรวง

ในประเด็นนี้จะเป็นกรรมการสภามหาวิทยาลัยจะเป็นคู่กรณีกับผู้ได้รับการเสนอชื่ออธิการบดี 3 ท่าน ซึ่งมี กรรมการสภามหาวิทยาลัย 3 ท่าน เป็นกรรมการสรรหาอยู่ด้วยนั้น เห็นว่าไม่น่าจะเป็นผู้มีส่วนได้เสียได้จึงไม่ขัดต่อหลักธรรมาภิบาลแต่อย่างใด เพราะ

1.กรรมการสรรหา 3 ท่านนั้นที่สภามหาวิทยาลัยแต่งตั้งมาจากกรรมการสภาเพื่อทำหน้าที่ในการดำเนินการสรรหาให้สำเร็จลุ่ล่วง ภายใต้พระราชบัญญัติราชภัฏ พ.ศ. 2547 มาตรา 18 (14) แต่งตั้งคณะกรรมการ คณะอนุกรรมการ หรือบุคคลหนึ่งบุคคลใดเพื่อพิจารณาและ เสนอความเห็นในเรื่องหนึ่งเรื่องใด หรือมอบหมายให้ปฏิบัติการอย่างหนึ่งอย่างใดอันอยู่ในอํานาจ และหน้าที่ของสภามหาวิทยาลัย คือ แต่งตั้งเพื่อไปทำหน้าที่สรรหาผู้ที่ได้รับการเสนอชื่ออธิการบดีตามข้อบังคับสภามหาวิทยาลัยฯ ข้อ 9 (4) พิจารณาขอมูลประวัติ ผลงาน แนวทางพัฒนาและแก้ปัญหามหาวิทยาลัย โดยใหมีการแสดง วิสัยทัศน และยุทธศาสตร์การพัฒนามหาวิทยาลัยของผู้ที่ตอบรับการทาบทามตาม 9 (3) ต่อที่ประชุมบุคลากร ของมหาวิทยาลัยและบุคลากรในท้องถิ่น และกลั่นกรองให้เหลือจํานวนไม่น้อยกว่า 2 ชื่อแต่ไม่เกิน 3 ชื่อ เพื่อพิจารณาเป็นผู้สมควรดํารงตําแหน่งอธิการบดีเรียงตามลําดับตัวอักษรเสนอสภามหาวิทยาลัยพิจารณา

2. กรรมการสรรหาที่มาจากกรรมการสภามหาวิทยาลัยไม่ได้ดำเนินการในข้อ 9 ค. วิธีการเสาะหาผู้ที่มีความเหมาะสม ให้คณะกรรมการสรรหาเสาะหาผู้ที่มีความเหมาะสมเข้า สู่กระบวนการสรรหาอธิการบดี เพราะอาจการกระทำในข้อนี้จะเป็นผู้มีส่วนได้เสียในการพิจารณาทางปกครองได้

3. การสรรหาผู้ที่ได้รับการเสนอชื่ออธิการบดี จำนวน 3 ชื่อถือเป็นขั้นตอนหรือกระบวนการหนึ่งของการพิจารณาทางปกครอง เพื่อให้สภามหาวิทยาลัยพิจารณาทางปกครอง ออกคำสั่งทางปกครองคือ เลือกผู้ได้รับการสรรหาให้มีการโปรดเกล้าฯแต่งตั้ง เป็นอธิการบดี

4. เมื่อพิจารณาข้อบังคับสภามหาวิทยาลัยว่าด้วยการสรรหาอธิการบดีมหาวิทยาลัยราชภัฎต่างๆแล้ว จะให้กรรมการสภาผู้ทรงคุณวุฒิและกรรมการสภาที่เป็นประธานสภาคณาจารย์เป็นกรรมการสรรหาอธิการบดีเกือบทั้งหมด ตัวอย่างเช่น

มหาวิทยาลัยราชภัฏภูเก็ต ตามข้อบังคับมหาวิทยาลัยราชภัฏภูเก็ตว่าด้วยคุณสมบัติและวิธีการสรรหาอธิการบดี พ.ศ. 2560
ข้อ 7 คณะกรรมการสรรหาอธิการบดีประกอบด้วย
1.กรรมการสภามหาวิทยาลัยผู้ทรงคุณวุฒิเลือกกันเอง 1 คน เป็นประธาน
2.กรรมการสภามหาวิทยาลัยผู้ทรงคุณวุฒิเลือกกันเอง 2 คน เป็นกรรมการ
3. ประธานกรรมการส่งเสริมกิจการมหาวิทยาลัย เป็นกรรมการ
4.ประธานสภาคณาจารย์และข้าราชการ เป็นกรรมการ
5. กรรมการสภามหาวิทยาลัยจากผู้ดำรงตำแหน่งบริหารเลือกกันเอง 1 คน เป็นกรรมการ
6.กรรมการสภามหาวิทยาลัยจากคราจารย์เลือกกันเอง 1 คน
7.ผู้อำนายการสำนักอธิการบดีเป็นเลขา

มหาวิทยาลัยราชภัฏเพชรบุรี ตามข้อบังคับมหาวิทยาลัยราชภัฏเพชรบุรีว่าด้วยคุณสมบัติและวิธีการสรรหาอธิการบดี พ.ศ. 2554
ข้อ 9 ให้สภามหาวิทยาลัยแต่งตั้งคณะกรรมการสรรหาอธิการบดี ประกอบด้วย
1.กรรมการสภามหาวิทยาลัยผู้ทรงคุณวุฒิโดยให้ให้สภามมหาวิทยาลัยเป้นผู้เลือกเป็นประธาน
2. กรรมการสภามหาวิทยาลัยผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งเลือกกันเองและมิใช่เป็นผู้ดำรงตำแหน่งประธานตามข้อ 1 จำนวน 2 คน
3. กรรมการสภามหาวิทยาลัยผู้ดำรงตำแหน่งรองอธิการบดี คณบดี ผู้อำนวยการ สถาบัน ผู้อำนาวนการสำนัก หัวหน้าส่วนราชการหรือหัวหน้ากองที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเทียบเท่าคณะ ซึ่งเลือกกันเองจำนวน 2 คน เป็นกรรมการ
4. กรรมการสภามหาวิทยาลัยจากคณาจารย์ประจำซึ่งเลือกกันเอง จำนวน 2 คน
5. ประธานสภาคณาจารย์และข้าราชการ เป็นกรรมการ
6. ประธานกรรมการส่งเสริมกิจการมหาวิทยาลัย เป็นกรรมการ
ให้กรรมการสรรหาเลือกกันเอง 1 คนเป็นเลขานุการกรรมการสรรหาและให้ผู้อำนวยการสำนักงานอธิการบดี เป็นผู้ช่วยเลขานุการ เป็นต้น

จากตัวอย่างข้างต้นกรรมการสรรหานั้นมาจากกรรมการสภามหาวิทยาลัยเกือบทั้งหมดและไม่มีประเด็นการฟ้องร้องเกี่ยวกับการมีส่วนได้เสียตามหลักธรรมาภิบาลแต่อย่างใดและที่สำคัญกรรมการสรรหาอธิการบดีของมหาวิทยาลัยราชภัฏสุราษฎร์ธานีนั้นกรรมการสรรหามาจากทุกส่วนเป็นไปตามเจตนารมณ์มาตรา 28 แห่งราชบัญญัติราชภัฏ พ.ศ. 2547

แต่อย่างไรก็ตามภายใต้พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 เมื่อพิจารณาถึง คู่กรณี” หมายความว่า
1.ผู้ยื่นคําขอหรือ
2.ผู้คัดค้านคําขอผู้อยู้ในบังคับหรือ
3.ในบังคับของคําส่ังทางปกครอง และ
4.ผู้ซึ่งได้เข้ามาในกระบวนการพิจารณาทางปกครองเนื่องจากสิทธิของผู้นั้นจะถูกกระทบกระเทือนจากผลของคําส่ังทางปกครอง
อาจจะดำเนินการมาตรา 15 มาตรา 16 คือ

มาตรา 15 คู่กรณี คือ ผู้ได้รับการสรรหาเสนอชื่อเป็นอธิการบดี 3 ท่าน เห็นว่ากรรมการสภามหาวิทยาลัยผู้พิจารณาทางปกครองเป็นกรรมการสรรหาเป็นผู้มีส่วนได้เสียอาจจะทำให้การพิจารณาไม่เป็นกลาง เพราะเป็นผู้อยู่ในกระบวนการสรรหาและอยู่ในกระบวนการพิจารณานั้นอาจมีปัญหาในส่วนได้เสียตามมาตรา 13 เสนอให้ประธานสภามหาวิทยาลัยหยุดดำเนินการพิจารณา และให้มติที่ประชุมสภามหาวิทยาลัย ถ้ามติเสียงที่ประชุมกรรมการสภา 2 ใน 3 เห็นว่าไม่มีส่วนได้เสียเพราะกรรมการสรรหาเป็นผู้ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติการดำเนินการสรรหาอธิการอันอยู่ในอํานาจและหน้าที่ของสภามหาวิทยาลัยให้พิจารณาต่อไปได้

มาตรา 16 กรรมการสภามหาวิทยาลัยมีอำนาจในการพิจารณาทางปกครอง เห็นว่า กรรมการสรรหา 3 ท่านที่มาจากกรรมการสภามหาวิทยาลัยอาจเป็นผู้มีส่วนได้เสียได้ อาจจะทำให้การพิจารณาไม่เป็นกลาง เพราะเป็นผู้อยู่ในกระบวนการสรรหาและอยู่ในกระบวนการพิจารณานั้นอาจมีปัญหาในส่วนได้เสียตามมาตรา 13 เสนอให้ประธานสภามหาวิทยาลัยหยุดดำเนินการพิจารณา และให้มติที่ประชุมสภามหาวิทยาลัย ถ้ามติเสียงที่ประชุมกรรมการสภา 2 ใน 3 เห็นว่าไม่มีส่วนได้เสียเพราะกรรมการสรรหาเป็นผู้ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติการดำเนินการสรรหาอธิการอันอยู่ในอํานาจและหน้าที่ของสภามหาวิทยาลัยให้พิจารณาต่อไปได้ แต่ถ้าเห็นว่ากรรมการสรรหาที่สภามหาวิทยาลัยแต่งตั้งเป็นผู้มีส่วนได้เสีย ก็ให้งดหรือออกจากที่ประชุมพิจารณาและพิจารณาต่อไปได้ และไม่ได้ทำให้กระบวนการสรรหานั้นเสียไปแต่อย่างใด ตามมาตรา 19

1.1 เครื่องมือฝ่ายปกครองประเภทมาตรการทางกฎหมาย
มาตรการทางกฎหมาย ซึ่งกฎหมายนั้น เป็นทั้ง “แหล่งที่มา” (Source) และ “ข้อจำกัด” (Limitation) ของอำนาจในการกระทางปกครองของฝ่ายปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะ เมื่อพิจารณาพบว่า มาตรการทางกฎหมายของฝ่ายปกครองนั้นมีอยู่ 2 ประการ คือ นิติกรรมทางแพ่งกับนิติกรรมทางปกครอง ดังนี้
1.1.1นิติกรรมทางแพ่ง
“นิติกรรมทางแพ่ง” (Juristic Act) เป็นนิติกรรมที่รัฐยอมลดตัวมากระทำการกับเอกชนในลักษณะเสมอภาคทางกฎหมายภายใต้การบังคับตามหลักกฎหมายเอกชน ดังนี้
1.1.11. การเข้าทำนิติกรรมทางแพ่งตามหลักกฎหมายเอกชนของฝ่ายปกครอง
มีหลายกรณีที่ฝ่ายปกครองอาจกระทำการตามหลักกฎหมายเอกชนหากเป็นไปเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติภารกิจทางปกครอง เช่น ฝ่ายปกครองอาจเข้าทำสัญญาทางแพ่งกับเอกชน เช่น การเช่าอาคารของเอกชนเป็นที่ทำการชั่วคราวของฝ่ายปกครองหรือเข้าทำสัญญาทางแพ่งซื้อวัสดุอุปกรณ์ที่จำเป็นแก่การดำเนินงานของฝ่ายปกครอง ในกรณีเช่นนี้ถือว่าฝ่ายปกครอง กระทำการในลักษณะที่ไม่แตกต่างไปจากการกระทำของเอกชนทั่วๆไป กฎเกณฑ์ที่ต้องนะมาใช้ระงับ ชี้ขาดความขัดแย้งในกรณีนี้คือ กฎหมายเอกชน ไม่ใช่ “กฎหมายปกครอง” (Administrative act)
1.1.1.2 การจัดตั้งองค์กรทางธุรกิจของฝ่ายปกครอง
ในหลายกรณีฝ่ายปกครองยังอาจเข้าร่วมดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจด้วยตนเองโดยตรง เช่น การจัดตั้งบริษัทตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ (กฎหมายเอกชน) ขึ้นโดยฝ่ายปกครอง เป็นผู้ถือหุ้นทั้งหมด อาทิเช่น บริษัทวิทยุการบินแห่งประเทศไทย เป็นต้น หรือการจัดตั้งบริษัทขึ้นโดยฝ่ายปกครองเป็นผู้ถือหุ้นไม่น้อยกว่าร้อยละ 50 อาทิเช่น การก่อตั้งบริษัทการบินไทย จำกัด (มหาชน) เป็นต้น ซึ่งการก่อตั้งองค์กรทางธุรกิจในการดำเนินการทางเศรษฐกิจของฝ่ายปกครอง ในกรณีนี้ฝ่ายปกครองย่อมมุ่งผลกำไรเหมือนกับการประกอบกิจการของเอกชน
นิติกรรมทางแพ่งถือว่าเป็นเครื่องมือของฝ่ายปกครองในการกระทำทางปกครองในระบบบริการสาธารณะ แต่ได้ยอมตกอยู่ภายใต้แดนแห่งกฎหมายเอกชนเอกชนที่ไม่อาจนำหลักกฎหมายมหาชน ซึ่งการกระทำนิติกรรมทางแพ่งมีลักษณะเสริมการกระทำทางปกครองของฝ่ายปกครอง เช่นในกรณีที่เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองต้องการเครื่องไม้เครื่องมือหรืออุปกรณ์ต่างๆซึ่งถือว่าว่าเป็นเครื่องมือของรัฐของฝ่ายปกครอง เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองมักตกลงทำเป็นนิติกรรมทางแพ่งกับเอกชนเพื่อให้ได้มาซึ่งเครื่องของรัฐประเภททรัพย์สินของรัฐ
1.1.2 การกระทำทางปกครอง
การกระทำทางปกครอง (Administrative Act) เป็นการกระทำที่เป็น ผลิตผลของการใช้อำนาจรัฐตามกฎหมายขององค์กรฝ่ายปกครอง ที่เรียกว่า “หน่วยงานทางปกครอง” หรือเป็นการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองในการกระทำทางปกครอง แต่ไม่รวมถึงการกระทำทางปกครองที่อาจเป็นผลิตผลการกระทำของรัฐฝ่ายบริหารในฐานะทางการเมือง หรือเรียกว่า การกระทำทางรัฐบาล (Act Government) ดังนั้นการกระทำทางปกครองจึงอยู่ภายใต้การบังคับของกฎหมายมหาชนที่สามารถบังคับฝ่ายเดียวได้ ซึ่งแยกพิจารณาการกระทำทางปกครองที่มีผลกระทบต่อบุคคลภายในฝ่ายปกครองกับการกระทำทางปกครองที่มีผลกระทบต่อบุคคลภายนอกฝ่ายปกครอง ดังนี้
1.1.2.1 การกระทางปกครองที่มีผลกระทบต่อบุคคลภายในฝ่ายปกครอง
การกระทำทางปกครองที่มีผลกระทบต่อบุคคลภายในฝ่ายปกครองซึ่งเป็นการก่อตั้งเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกนิติกรรมทางปกครองภายในฝ่ายปกครองมีลักษณะเป็นกฎเกณฑ์ให้เจ้าหน้าทีฝ่ายปกครองถือปฏิบัติการภายใน ซึ่งอาจกำหนดวิธีปฏิบัติงาน วิธีบริการประชาชน ซึ่งเรียกว่า "มาตรการภายในฝ่ายปกครอง” ซึ่งฝ่ายปกครองผู้ทรงอำนาจอาจจะกระทำได้ 2 ดังนี้
1.ระเบียบภายในฝ่ายปกครอง ซึ่งระเบียบภายในฝ่ายปกครอง เป็นการกำหนดกฎเกณฑ์ที่มีลักษณะเป็นนามธรรมและกำหนดให้กฎเกณฑ์นั้นใช้บังคับกับเจ้าหน้าที่ทุกคนทุกประเภทในฝ่ายปกครองนั้น เช่น ระเบียบกรมทรัพย์สินทางปัญญาว่าด้วยการระงับการดำเนินการจดทะเบียนเครื่องหมายการค้าเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและเป็นธรรมกับคู่กรณีทุกฝ่าย มีผลบังคับเฉพาะภายในหน่วยงาน ไม่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป เป็นต้น
2.คำสั่งภายในฝ่ายปกครองเป็นการกำหนด กฎเกณฑ์ที่มีลักษณะเป็นรูปธรรมและกำหนดให้กฎเกณฑ์นั้นใช้บังคับกับเจ้าหน้าที่เฉพาะรายคน คนใดคนหนึ่งหรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง เช่น การดำเนินการสอบสวนทางวินัยไม่ร้ายแรงและขั้นตอนการดำเนินการทางวินัยเจ้าหน้าที่ของรัฐ เป็นเรื่องการดำเนินการของฝ่ายบริหารซึ่งถือว่าเป็นการดำเนินการภายในฝ่ายปกครอง หรือการเสนอความเห็นของนิติกรผู้ทำสำนวนเป็นเพียงวิธีปฏิบัติงานเพื่อช่วยเหลือคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์มิใช่เป็นการกระทำทางปกครองหรือคำสั่งทางปกครอง เป็นต้น
1.2.2 การกระทางปกครองที่มีผลกระทบต่อบุคคลภายนอกฝ่ายปกครอง
การกระทำทางปกครองเท่านั้น ซึ่งในทางกฎหมายปกครองอาจจำแนกรูปแบบของการกระทำทางปกครองได้เป็น 4 รูปแบบ คือ นิติกรรมทางปกครอง คำสั่งทั่วไปในทางปกครองปฏิบัติการทางปกครองและสัญญาทางปกครอง ดังนี้
1.2.2.1 นิติกรรมทางปกครอง
นิติกรรมทางปกครอง (Administrative act) เป็นนิติกรรมฝ่ายเดียวของรัฐที่กระทำต่อเอกชนในการบริการสาธารณะนี้จะกล่าวถึงประเภทของนิติกรรม ผลของการกระทำนิติกรรมทางปกครองและการสิ้นผลของการนิติกรรมทางปกครอง ดังนี้
1.ประเภทของนิติกรรม นิติกรรมทางปกครองนั้นเป็นนิติกรรมฝ่ายเดียว แบ่งประเภทนิติกรรมทางปกครองฝ่ายเดียวออก ได้ 2 ประเภท คือ “กฎ” (Rule) และ “คำสั่งทางปกครอง” (Administrative order)
1) “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “กฎ” หรือเรียกว่า “กฎหมายลำดับรอง” เป็นนิติกรรมทางปกครองฝ่ายเดียวที่มีผลทั่วไปและมีลักษณะเป็นนามธรรม ได้แก่ การวางกฎเกณฑ์ของฝ่ายปกครองที่มีผลต่อบุคคลอื่นเป็นการทั่วไป นิติกรรมทางปกครองนี้ส่วนมากมีสภาพเป็นกฎหมายลำดับรองที่ตราโดยฝ่ายบริหาร ซึ่ง “กฎ” ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการปกครอง พ.ศ. 2539 และตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ต่างให้ความหมายเช่นกัน หมายถึง พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบข้อบังคับหรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะและเป็น “กฎ” ที่เกิดจากหรือเป็นผลผลิตจากการใช้อำนาจทางปกครองของฝ่ายปกครองจะอยู่ในภายใต้การควบคุมตรวจสอบของการออก “กฎ” ของศาลปกครอง (Administrative Court)
2) นิติกรรมทางปกครองที่เป็นคำสั่งทางปกครอง “คำสั่งทางปกครอง” เป็นนิติกรรมทางปกครองฝ่ายเดียวที่มีผลเฉพาะรายหรือ เฉพาะบุคคลหรือเฉพาะเรื่อง ซึ่ง “คำสั่งทางปกครอง” ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 หมายถึง การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพ ของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัย อุทธรณ์ การรับรองและการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายถึงการออกกฎ รวมทั้งการอื่นที่กำหนดโดยกฎกระทรวง
2.องค์ประกอบเบื้องต้นของนิติกรรม เมื่อพิจารณาถึงองค์ประกอบเบื้องต้นของนิติกรรมทางปกครอง เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองออกนิติกรรมต้องออก “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “กฎ” ต้องเป็นลายลักษณ์อักษรโดยต้องมีการประกาศไว้เป็นการทั่วไป แต่ถ้าเป็น “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “คำสั่งทางปกครอง” นั้นอาจจะออกคำสั่งทางปกครองในรูปของวาจาหรือลายลักษณ์อักษรหรือมาตรการต่างๆที่ฝ่ายปกครองเอามาใช้กับประชาชน ดังนี้
1) องค์ประกอบเบื้องต้นของ “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “กฎ” เมื่อพิจารณาถึง “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “กฎ” จะมีลักษณะสำคัญ 2 ประการ คือ
(1) บุคคลที่ถูกบังคับให้กระทำการ ถูกห้ามมิให้กระทำการ หรือได้รับอนุญาตให้กระทำการต้องเป็นบุคคลที่ถูกนิยามไว้เป็นประเภท เช่น ผู้เยาว์ คนต่างด้าว ข้าราชการพลเรือนสามัญ เป็นต้น ดังนั้น จึงไม่อาจทราบจำนวนที่แน่นอนของบุคคลที่อยู่ภายใต้บังคับของข้อความที่บังคับให้กระทำการ ห้ามมิให้กระทำการหรืออนุญาตให้กระทำการได้
(2) กรณีที่บุคคลซึ่งถูกนิยามไว้เป็นประเภทจะถูกบังคับให้กระทำการ ถูกห้ามมิให้กระทำการหรือได้รับอนุญาตให้กระทำการ ต้องเป็นกรณีที่ถูกกำหนดไว้เป็นอย่างเป็นนามธรรม เช่น บังคับให้กระทำการทุกครั้งที่มีกรณีตามที่กำหนดไว้เกิดขึ้น หรือได้รับอนุญาตให้กระทำการทุกวันสิ้นเดือน ดังเช่นในกรณีห้ามมิให้ผู้ใดสูบบุหรี่บนรถโดยสารประจำทาง ผู้ขับขี่รถยนต์ต้องคาดเข็มขัดนิรภัย เป็นต้น
2) องค์ประกอบเบื้องของ “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “คำสั่งทางปกครอง” ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ดังนี้
(1) คำสั่ง คำวินิจฉัย รวมทั้งมาตรการต่างๆของฝ่ายปกครองนั้นเอง คำสั่งทางปกครองจึงจำเป็นไม่ต้องมีหนังสือเป็นลายลักษณ์อักษรเสมอไป กล่าวคือ รูปแบบอาจจะเป็นวาจาหรือท่าทางก็ได้ เช่น ตำรวจจราจรโบกรถ ก็เป็นคำสั่งของเจ้าหน้าที่จะมาอำนวยความสะดวกถ้าฝ่าฝืนก็เท่ากับคำสั่งเจ้าหน้าที่ อาจได้รับโทษทางปกครอง เป็นต้น
(2) เจ้าหน้าที่ที่จะออกคำสั่งต้องมีอำนาจในทางปกครองที่จะออกคำสั่งนั้นๆถ้าไม่มีอำนาจก็ไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง
(3) ในคำสั่ง การอนุมัติ การวินิจฉัย จะต้องมีเนื้อหาสาระให้ผู้รับคำสั่งกระทำการหรือละเว้นกระทำการอย่างหนึ่งอย่างใด
(4) คำสั่งทางปกครองต้องมีลักษณะเป็นนิติกรรมฝ่ายเดียวที่ออกโดยรัฐหรือเจ้าหน้าที่รัฐ
(5) การสั่งการต้องมีลักษณะของการใช้อำนาจปกครอง (อำนาจผูกพันกับอำนาดุลพินิจ) ถ้าไม่มีการใช้อำนาจทางปกครองก็ไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง
(6) คำสั่งทางปกครองต้องมีลักษณะไปกระทบสิทธิ หรือหน้าที่ของประชาชน อาจเป็นการให้มีสิทธิขึ้นมาใหม่ เปลี่ยนแปลง ระงับ ยกเลิกสิทธิ เป็นต้น
3.เงื่อนไขความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครอง เมื่อพิจารณาถึงเงื่อนไขความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครอง ที่เป็น “กฎ” และที่เป็น “คำสั่งทางปกครอง” และเมื่อพิจารณาตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 นั้นไม่ได้กำหนดไว้เป็นลายลักษณ์อักษรว่านิติกรรมทางปกครองที่เป็น “กฎ” และที่ เป็น “คำสั่งทางปกครอง” ที่ชอบด้วยกฎหมายมีลักษณะเช่นใด ดังนี้
1) เงื่อนไขความสมบูรณ์ของ นิติกรรมทางปกครองที่เป็น กฎ มีข้อพิจารณาดังนี้
(1) องค์กรผู้ทรงอำนาจในการออกนิติกรรมทางปกครองที่เป็น กฎ จะพบว่ามี อยู่ 2 ลักษณะ คือ การออก กฎ ที่เป็นพระราชกฤษฎีกาที่กำหนดให้เป็นอำนาจของพระมหากษัตริย์ที่พระองค์ทรงใช้อำนาจตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี กับการออกกฎในกรณีอื่นองค์กรใดจะเป็นองค์กรผู้ทรงอำนาจนั้นย่อมขึ้นอยู่กับพระราชบัญญัติที่เป็นกฎหมายแม่บทนั้นแงจะกำหนดไว้
(2) การอ้างอิงบทกฎหมายที่เป็นฐานอำนาจจะต้องสอดคล้องกับตัวบทกฎหมายและหลักกฎหมายที่เกี่ยวข้องรวมถึงกฎหมายรัฐธรรมนูญด้วย
(3) แบบ “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “กฎ” ต้องเป็นหนังสือตามที่กฎหมายกำหนด คือ ต้องตราเป็นลายลักษณ์อักษร เช่น จะออกเป็นพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ต้องทำเป็นลายลักษณ์อักษรและต้องประกาศในราชกิจจานุเบกษาหรือประกาศอื่นตามที่กฎหมายกำหนดตามพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 เป็นต้น
2) เงื่อนไขความสมบูรณ์ของ “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “คำสั่งทางปกครอง” มีข้อพิจารณาดังนี้
(1) เขตอำนาจของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น“คำสั่งทางปกครอง” จะต้องออกโดยฝ่ายปกครองที่มีอำนาจในเนื้อหาในเรื่องนั้น
(2) การใช้อำนาจฝ่ายปกครองมีดุลพินิจที่จะดำเนินการอย่างเรียบง่ายและสอดคล้องกับเจตนารมณ์ในการออก “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “คำสั่งทางปกครอง” แต่มีกฎเกณฑ์บางเรื่องที่ฝ่ายปกครองจะต้องยึดถืออย่างเคร่งครัด เพราะเป็นเงื่อนไขแห่งความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครอง เช่น การรับฟังความเห็นของผู้กระทบสิทธิ เป็นต้น
(3) แบบ “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น“คำสั่งทางปกครอง” อาจทำหนังสือหรือวาจาหรือโดยการสื่อความหมายในรูปแบบอื่นก็ได้ ดังนี้
(ก) ในกรณีที่เป็นคำสั่งทางปกครองที่เป็นคำสั่งด้วยวาจาถ้าผู้รับคำสั่งนั้นร้องขอและการร้องขอได้กระทำโดยมีเหตุอันควรภายใน 7 วันนับแต่วันที่ได้รับคำสั่งดังกล่าว เจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งต้องยืนยันเป็นหนังสือ
(ข) คำสั่งทางปกครองที่เป็นหนังสืออย่างน้อยต้องระบุวัน เดือน ปี ที่เป็นคำสั่งชื่อและตำแหน่ง เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งพร้อมทั้งลายมือชื่อของเจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งนั้น
(4) การรับฟังข้อเท็จจริงอย่างเพียงอย่างเพียงพอและประเมินข้อเท็จจริงในการออกนิติกรรมทางปกครองอย่างถูกต้อง
(5) การให้เหตุผลประกอบการวินิจฉัยในการออกคำสั่งทางปกครอง ซึ่งเหตุผลที่ให้นี้ต้องประกอบด้วย
(ก) ข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ อันได้แก่ ข้อเท็จจริงที่รับฟังได้และใช้ประโยชน์ประกอบการทำคำสั่งทางปกครอง เป็นต้น
(ข) ข้อกฎหมายที่อ้างอิง อันได้แก่ บทกฎหมายต่างๆที่อ้างอิงอันทำให้เกิดคำสั่งทางปกครอง เป็นต้น
(ค) ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ อันได้แก่ เหตุผลและมูลเหตุจูงใจที่ทำให้เกิดข้อยุติของคำสั่งทางปกครอง เป็นต้น
แต่อย่างไรก็ตามมีบางกรณีที่ไม่ต้องให้เหตุ เช่น เหตุผลนั้นเป็นที่รู้กันอยู่แล้วโดยไม่จำต้องระบุอีก หรือนิติกรรมทางปกครองที่ออกมานั้นมีผลโดยตรงตามคำขอและไม่กระทบสิทธิและหน้าที่ของบุคคลอื่น
4.ผลบังคับของนิติกรรมทางปกครอง เมื่อเมื่อพิจารณาถึงผลบังคับของนิติกรรมทางปกครอง เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองที่ออก “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “กฎ” หรือ “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “คำสั่งทางปกครอง” ได้ส่งไปถึงผู้รับนิติกรรมทางปกครองแล้ว นิติกรรมทางปกครองนั้นย่อมมีผลบังคับ แม้จะมีการโต้แย้งว่านิติกรรมทางปกครองนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้รับนิติกรรมทางกครองต้องปฏิบัติตามนิติกรรมทางปกครองไปจนกว่าจะได้มีการยกเลิกเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองนั้น ซึ่งผลของนิติกรรมทางปกครองแยกพิจารณาได้ 2 ลักษณะ ดังนี้
1) ผลในทางกฎหมายที่ไม่ได้ขึ้นอยู่กับความชอบด้วยกฎหมาย ความมีผลในทางกฎหมายที่ไม่ได้ขึ้นอยู่กับความชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ เมื่อเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองได้ออกนิติกรรมทางปกครองและได้แจ้งนิติกรรมทางปกครองหรือถือว่าแจ้งนิติกรรมทางปกครองให้ผู้รับนิติกรรมทางปกครองทราบแล้ว นิติกรรมทางปกครองย่อมมีผลในทางกฎหมายใช้ยันกับกับบุคคลผู้รับนิติกรรมทางปกครองทันที ทั้งนี้โดยมิพักต้องคำนึงว่านิติกรรมทางปกครองนั้นเป็นนิติกรรมทางปกครองจะชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เว้นแต่ความไม่ชอบด้วยด้วยกฎหมายของนิติกรรมทางปกครองจะเป็นความไม่ชอบด้วยกฎหมายอย่างรุนแรงและเห็นประจักษ์ชัดแจ้ง
2) ความมีผลบังคับผูกพันของนิติกรรมทางปกครอง นิติกรรมทางปกครองที่เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองออกมานั้น หากไม่ใช่เป็นนิติกรรมทางปกครองที่เป็นโมฆะแล้ว นิติกรรมทางปกครองนั้นย่อมมีผลบังคับให้บุคคลต้องปฏิบัติตามแม้ว่านิติกรรมทางปกครองนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม
5.การสิ้นผลบังคับของนิติกรรมทางปกครองการสิ้นผลบังคับของ “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “กฎ” หรือ “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “คำสั่งทางปกครอง” ย่อมเป็นไปตามประเภทของนิติกรรมทางปกครอง ดังต่อไปนี้
1) การสิ้นผลของ “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “กฎ” การสิ้นผลการบังคับของนิติกรรมทางปกครองมีการยกเลิกเพิกถอน “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “กฎ” นั้นอาจเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองที่เป็นโดยองค์กรผู้มีอำนาจออก “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “กฎ” หรือโดยการเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองโดยศาล
2) การสิ้นผลของ “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “คำสั่งทางปกครอง” มีดังนี้
(1) “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “คำสั่งทางปกครอง” ประเภทที่มีผลเพียงครั้งเดียว แล้วไม่มีผลต่อเนื่อง เช่น การที่ฝ่ายปกครองให้เงินช่วยเหลือ เมื่อให้เงินช่วยเหลือแล้ว นิติกรรมทางปกครองดังกล่าวย่อมสิ้นผล เป็นต้น
(2) “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “คำสั่งทางปกครอง” ประเภทที่มีผลต่อเนื่อง นิติกรรมทางปกครองประเภทนี้จะสิ้นผลต่อเมื่อสิ้นระยะเวลาที่กำหนดไว้ เช่น ใบอนุญาตใบขับขี่ การมีบัตรประชาชน เป็นต้น
(3) การสิ้นผลการบังคับของนิติกรรมทางปกครองมีการยกเลิกเพิกถอน “นิติกรรมทางปกครอง” ที่เป็น “คำสั่งทางปกครอง” นั้นอาจเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองที่ที่เป็นคำสั่งทางปกครองโดยเจ้าหน้าที่ที่ออกนิติกรรมทางปกครองหรือผู้มีอำนาจเหนือกว่าเจ้าหน้าที่ผู้ออกคำสั่งหรือโดยการเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองโดยศาล
1.2.2 คำสั่งทั่วไปในทางปกครอง
คำสั่งทั่วไปในทางปกครองนั้นมีลักษณะก้ำกึ่งว่าจะเป็นนิติกรรมทางปกครองฝ่ายเดียวที่มีลักษณะเป็นการทั่วไปก็ไม่ใช่ จะเป็นกฎหมายก็ไม่เชิง หรือเป็นกฎก็ไม่เชิง เพราะมีลักษณะเป็นเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะเจาะจง แต่ไม่เจาะจงตัวบุคคลไว้ล่วงหน้า คำสั่งทั่วไปทางปกครองอาจแยกพิจารณาได้ 2 ลักษณะคือ คำสั่งทั่วไปในทางปกครองที่เป็นสัญลักษณ์กับคำสั่งทั่วไปในทางปกครองที่มีลักษณะเป็นตัวอักษร ดังนี้
1.2.2.1 คำสั่งทั่วไปในทางปกครองที่เป็นสัญลักษณ์
คำสั่งทั่วไปในทางปกครองที่เป็นสัญลักษณ์ จะเป็นคำสั่งทั่วไปในทางปกครอง ที่ไม่มีการเจาะจงตัวบุคคลไว้ล่วงหน้าแต่เป็นกรณีเฉพาะราย เช่น ป้ายจราจร ป้ายห้อมจอด เป็นต้น ป้ายเหล่านี้ไม่ใช่กฎหมาย เพราะไม่ได้บอกว่าใช้กับ นายป๊อด นายหมู แต่เป็นการห้ามโดยทั่วไปสำหรับบุคคลที่อยู่ในบริเวณนั้น รวมทั้งตำรวจจราจรด้วย เพราะฉะนั้นป้ายจราจรจึ่งไม่ใช่กฎหมาย แต่เป็นคำสั่งทั่วไป เพราะมีลักษณะเจาะจงเฉพาะเรื่อง แต่ไม่ระบุตัวบุคคลแต่เมื่อใครมาพบต้องปฏิบัติตาม
1.2.2.2 คำสั่งทั่วไปในทางปกครองที่เป็นลายลักษณ์อักษร
คำสั่งทั่วไปในทางปกครองที่ลักษณะเป็นลายลักษณ์อักษร เป็นคำสั่งทั่วไปในทางปกครองที่มีลักษณะเป็นข้อความจะประกอบด้วย 3 ประการ คือ
1.เป็นข้อความที่กำหนดบังคับบุคคลโดยทั่วไปให้กระทำการหรือห้ามกระทำการหรืออนุญาตกระทำการหรือละเว้นกระทำการหรือยืนยันสิทธิ
2.ใช้บังคับทั่วไป
3.ใช้เฉพาะกรณีเฉพาะเรื่อง
คำสั่งทั่วไปในทางปกครองที่เป็นลายลักษณ์อักษร จึงเป็นลูกผสมระหว่าง “กฎ” กับ “คำสั่งทางปกครอง” คือ คล้ายกับ “กฎ” เพราะเป็นข้อความที่ใช้บังคับเป็นการทั่วไปกับบุคคลทั่วไป แต่ใช้เฉพาะกรณี เฉพาะเรื่อง ดังเช่นเดียวกับ “คำสั่งทางปกครอง” จึงเรียกว่า “คำสั่งทั่วไปในทางปกครอง” เช่น การประกาศรับสมัครสอบหรือรับสมัครตำแหน่ง การประกาศรับสมัครเลือกตั้ง การประกาศประกวดราคา เป็นต้น ซึ่งคำสั่งทั่วไปในทางปกครองที่มีลักษณะที่เป็นตัวอักษร จึงเป็น คำสั่งทางปกครองประเภทหนึ่ง จึงอยู่ภายใต้เงื่อนไขความสมบูรณ์ของนิติกรรมทางปกครองประเภทคำสั่งทางปกครองปกครองที่อยู่ภายใต้บังคับพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 แต่มีข้อยกเว้นแก่กับการรับฟังคู่กรณีและการใช้เหตุประกอบคำสั่งทางปกครอง
1.2.3 การปฏิบัติการทางปกครอง
ปฏิบัติการทางปกครอง (Administrative real act) คือ การกระทำทางกายภาพของฝ่ายปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งเป็นขั้นตอนหนึ่งของกระบวนการออกนิติกรรมทางปกครองเป็นการกระทำดังกล่าวเป็นการกระทำในทางข้อเท็จจริง ซึ่งฝ่ายปกครองโดยทั่วไปแล้วการปฏิบัติการทางปกครองไม่ค่อยจะมีผลในทางปกครองเท่าใดนัก แต่ถ้าหากเป็นการละเมิดหรือกระทบสิทธิของประชาชน ก็อาจมีผลในทางแพ่งหรือทางอาญา ปฏิบัติการทางปกครอง เช่น การตรวจตราว่ามีการฝ่าฝืนกฎหมายหรือไม่ อาทิเช่น ตรวจโรงงาน แรงงาน อาคาร ซึ่งไม่มีผลอะไรไปกระทบสิทธิของประชาชนโดยตรง แต่ถ้ามีการสั่งการจะเริ่มมีการกระทบสิทธิ เพราะฉะนั้นการปฏิบัติการในทางปกครองมักไม่มีคดีขึ้นสู่ศาล เพราะยังไม่มีข้อพิพาท แต่อาจร้องทุกข์ต่อผู้บังคับบัญชาได้
1.2.4 สัญญาทางปกครอง
สัญญาทางปกครอง (Administrative contract) ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 3 วรรค 10 “สัญญาทางปกครอง หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครอง หรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐและมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ” และเป็นสัญญาที่ให้ดำเนินการโดยตรงและมีข้อกำหนดพิเศษในสัญญาที่แสดงถึงเอกสิทธิ์ของรัฐหรือเอกสิทธิ์ฝ่ายปกครอง ดังนั้นฝ่ายปกครองสามารถทำสัญญาทางปกครอง เพื่อใช้ในการดำเนินการจัดทำการบริการสาธารณะ โดยส่วนใหญ่แล้วจะเป็นบริการสาธารณะที่มีลักษณะทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม ซึ่งสัญญาทางปกครองมีข้อพิจารณาว่าสัญญาใดเป็นสัญญาทางปกครองได้ เราต้องดูเนื้อหาสาระของสัญญานั้นว่าเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะหรือส่วนรวมหรือไม่ นั้นสัญญาทางปกครองอาจแบ่งได้ 2 แบบ ดังนี้
1. สัญญาที่ฝ่ายปกครองทำกับเอกชน โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์สาธารณะ
2. สัญญาที่ฝ่ายปกครองด้วยกันทำกันเอง เพื่อประโยชน์ของส่วนรวม เช่น ร่วมทุนกันสร้างเครื่องกำจัดขยะ แต่ถ้าฝ่ายปกครองทำกับเอกชน มิใช่เพื่อประโยชน์สาธารณะ แต่เพื่อสนับสนุนกิจการของรัฐไม่ใช่สัญญาทางปกครองแต่เป็นสัญญาทางแพ่ง